Вопрос предоставления государственной помощи весьма противоречив и требует детального анализа в каждом конкретном случае. Исходя из практики Европейского союза в авиационном секторе, многолетнего спора между Boeing и Airbus, а также ориентируясь на опыт России в этой сфере, можно определить принципы, на которых должна быть основана государственная поддержка, чтобы она способствовала развитию конкуренции, а не ограничивала ее. Главное, что необходимо помнить при субсидировании, – должен быть баланс между помощью государства и сохранением конкурентной среды на рынке.

С ростом конкуренции на рынке увеличивается интерес к государственной помощи. С одной стороны, поддержка бизнеса должна служить положительным показателем деятельности государства, а с другой – выборочное предоставление субсидий ухудшает конкурентную среду на рынке, так как дает преимущество его отдельным участникам.

В авиационном секторе государственная поддержка оказывается на разных уровнях: начиная от помощи в форме налоговых льгот и денежных вливаний с целью реструктуризации финансов и заканчивая глобальной поддержкой производителей воздушных судов, таких как Boeing и Airbus.

Развитие авиационного сектора подталкивает и развитие законодательства, в частности в вопросе регулирования государственной поддержки. Так, 20 февраля 2014 г. Европейская комиссия одобрила новые Рекомендации по государственной помощи аэропортам и авиакомпаниям (далее – Авиационные рекомендации). Они содержат основополагающие положения, в том числе касающиеся открытия новых маршрутов в труднодоступные регионы.

Для России вопрос развития региональных маршрутов также актуален. В 2014 г. в рамках программ субсидирования региональных перевозок предполагается перевезти более 1,5 млн пассажиров и открыть около 100 новых маршрутов.

Что представляет собой государственная помощь

Под государственной помощью следует понимать предоставление органами власти преимуществ для организаций в любой форме по принципу выборочности.

Государственная помощь – это избирательное предоставление публично-правовыми образованиями льгот и преимуществ хозяйствующим субъектам [1]. Значит, льготы, предоставленные частным лицам, или общие меры, применимые ко всем предприятиям, не подпадают под запреты и не являются государственной поддержкой.

В странах – участниках Евросоюза гарантией сохранения конкуренции выступает Соглашение о функционировании ЕС (далее – Соглашение ЕС). Несовместимой с внутренним рынком, за исключением предусмотренных Соглашением случаев, признается любая прямая помощь участника Евросоюза либо посредством государственных ресурсов в любой форме, нарушающая или представляющая угрозу нарушения конкуренции путем оказания поддержки определенным организациям либо производству определенных товаров, в той мере, в какой она затрагивает торговлю между участниками Евросоюза (ст. 107 Соглашения ЕС).

Можно выделить следующие признаки государственной помощи:

1) прямое вмешательство государства либо посредством государственных источников, которое может принимать различные формы (налоговые льготы, компенсационные схемы, дотации, предоставление товаров и услуг на льготных условиях, соглашения между аэропортами и авиакомпаниями, помощь в реструктуризации, предоставление стартап-помощи и т.д.);

2) выборочное предоставление преимуществ, например определенным компаниям или производственным секторам либо компаниям, расположенным в конкретных регионах;

3) свершившееся или возможное нарушение конкуренции.

На примере Евросоюза отчетливо виден конфликт интересов на государственном уровне: на участников ЕС, с одной стороны, возложена обязанность, предоставляя адекватную постоянную поддержку, развивать сектор авиационных перевозок населения, с другой – соблюдать ограничения, установленные законодательством ЕС в отношении государственной помощи.

Но несмотря на общий запрет государственной помощи, в некоторых случаях такое вмешательство является необходимой мерой для нормального функционирования экономики с целью покрытия определенных убытков на рынке. Так, государственная поддержка предусмотрена для ряда целевых задач и совместима с внутренним рынком. Соглашение ЕС допускает наличие целевых задач, для которых государственная помощь может считаться приемлемой. Более того, ст. 107 (2) Соглашения ЕС предусматривает ряд исключений, в том числе государственную помощь социального характера, а также помощь в случаях национальных катастроф. Под эту категорию подпадают определенные маршруты социального назначения, например между Азорскими островами и Португалией, греческими островами и материковой частью Греции. Другим примером экстренного реагирования может послужить ситуация 2010 г., связанная с выбросами вулканического пепла в Исландии. Государства тогда приняли ряд краткосрочных и среднесрочных мер, чтобы предотвратить негативные последствия природного катаклизма.

Отдельная государственная помощь была признана надлежащей и в информационном письме Европейской комиссии «План восстановления европейской экономики» [2]. Оно было подготовлено в ноябре 2008 г. в ответ на финансовый кризис и предлагало краткосрочные меры по повышению спроса, сохранению рабочих мест, поощрению инноваций в условиях тяжелого экономического климата и оказанию содействия в восстановлении доверия, а также в долгосрочной перспективе способствовало дальнейшему росту и стабильному процветанию. В 2009 г. Европейская комиссия представила временную модель государственной помощи, подчеркнув необходимость поддержки малого и среднего бизнеса [3].

Заметим, что главный принцип предоставления государственной помощи, возможность которой рассматривается Европейской комиссией, – «первый и последний раз».

Примеры из практики: европейский рынок авиаперевозок

Европейский рынок авиаперевозок долгое время характеризовался высоким уровнем государственного вмешательства и тем, что страны ЕС были представлены своими национальными авиаперевозчиками. Завершение программы либерализации рынка в 1993 г. и устранение ограничений для индустрии в 1997 г. повлекли существенные изменения и, соответственно, значительное количество расследований Европейской комиссии в части государственной помощи авиакомпаниям, включая Sabena, Iberia, Aer Lingus, TAP Portugal, Air France, Olympic Airways и Alitalia. Из недавних прецедентов можно назвать расследования в отношении Austrian Airlines, Ryanair, Cyprus Airways и Malev.

Первым значимым расследованием стало расследование по вопросу предоставления в 1991 г. правительством Бельгии помощи национальному перевозчику Sabena с целью его реструктуризации. Государственная помощь была одобрена Европейской комиссией с условием неучастия правительства Бельгии в управлении компанией и с тем условием, что финансовая помощь будет последним вливанием в нее публичных денежных ресурсов.

При рассмотрении вопроса о государственной поддержке важно ограничить возможности создания недобросовестной конкуренции на рынке. Многие решения Европейской комиссии базируются на антимонопольном регулировании: государственная помощь дает преимущества конкретным участникам рынка, недоступные другим его участникам. Более того, последующая государственная поддержка противоречит принципу «первый и последний раз».

Примером основополагающего теста Европейской комиссии по вопросу государственного субсидирования служит расследование в отношении венгерской авиакомпании Malev [4]. Предоставление денежных средств и акционерных займов рассматривалось Комиссией сквозь призму того, смогла бы компания получить такого рода поддержку частного инвестора в нормальных условиях рынка или привлекла бы денежные средства с учетом нестабильного финансового положения (принцип оператора рыночной экономики).

Регулярной практикой Европейской комиссии является также одобрение государственной помощи «под условиями». Так, в 1994 г. авиакомпания TAP Portugal получила одобрение Европейской комиссии на увеличение капитала и суммы кредитных гарантий, а также налоговые льготы при выполнении определенных условий, включая исполнение Португалией принятых на себя обязательств по применению государственной помощи к автономным регионам Мадейре и Азорским островам.

Как видно, установление условий направлено на развитие рынка в целом и носит социально значимый характер.

Можно вспомнить также ситуацию, когда правительство Франции уведомило Европейскую комиссию о применении компенсационной схемы в отношении убытков, понесенных французским авиационным сектором в результате событий 11 сентября 2001 г. В связи с тем, что на несколько дней были закрыты отдельные части воздушного пространства, авиакомпании были вынуждены отменить рейсы и специальные компенсационные схемы были разработаны в ЕС и одобрены Европейской комиссией [5]. Несмотря на это, компенсационная схема на период с 15 по 19 сентября 2001 г., была признана несовместимой с рынком и невозможной к применению. Как видно из этого примера, граница между совместимыми и несовместимыми схемами весьма тонкая и Европейская комиссия детально анализирует каждое конкретное дело, чтобы оценить степень влияния на конкурентную среду.

Возможность так называемых одноразовых инициатив, в том числе в формах маркетинга и рекламы, с целью открытия новых маршрутов была подчеркнута в 2009 г., когда Европейская комиссия вынесла одно из наиболее важных решений, послуживших почвой для дальнейшего развития государственной помощи. Решение касалось государственной поддержки одного из лидеров лоукост-перевозок Ryanair двумя брюссельскими аэропортами. Помощь выражалась в форме финансовых привилегий как результата заключения двусторонних договоренностей, о которых не была уведомлена Европейская комиссия.

В Авиационных рекомендациях, принятых Европейской комиссией 20 февраля 2014 г., подчеркивается необходимость прекращения необоснованных субсидий и сохранения конкуренции.

В этом документе затрагивается также вопрос стартап-помощи, направленной на то, чтобы предоставить возможность для создания новых маршрутов из региональных аэропортов и обратно, увеличить мобильность населения, а также стимулировать региональное развитие.

Как и прежде, основополагающими принципами предоставления государственной помощи являются принцип оператора рыночной экономики, пропорциональности и необходимости. Анализу подлежат бизнес-план и обстоятельства, сопутствующие деятельности, в том числе прогнозы развития, а также положительные последствия для региона и степень потребности в государственной поддержке.

Новые правила необходимы с практической точки зрения и направлены на создание гарантий по обеспечению доступа к публичным финансовым ресурсам для авиакомпаний и аэропортов, расположенных в регионах и требующих развития.

Boeing vs Airbus

Борьба за показатели и контракты – вполне естественное явление на рынке. Однако она может иметь разные масштабы, методы и последствия. Примером «вечной» борьбы служит конкуренция между лидерами авиастроения – корпорациями Boeing (США) и Airbus (Европа). Ее масштабы поистине мировые, а сроки претензий исчисляются десятилетиями. Кроме того, она сопровождается регулярными обвинениями в недобросовестной конкуренции в форме государственной помощи.

Прежде чем перейти к описанию ситуации вокруг Boeing и Airbus, необходимо обозначить основные международные соглашения, регулирующие вопросы государственной поддержки. К ним относятся:

- Генеральное соглашение по тарифам и торговле от 1979 г. и Соглашение по торговле гражданскими воздушными судами (ATCA) в рамках GATT;

- двустороннее Соглашение по торговле крупными гражданскими воздушными судами между ЕС и США от 1992 г.;

- Соглашение о субсидиях и компенсационных мерах (SCM);

- Договоренность о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров [6], сопровождавшая создание ВТО на Уругвайском раунде в 1994 г.

Эти документы направлены на достижение следующих целей:

· распространение и усиление либерализации международной торговли посредством ликвидации препятствий для нее;

· улучшение международной системы торговли, в том числе путем устранения отрицательного влияния государственной поддержки на торговлю гражданских воздушных судов;

· сокращение имеющегося субсидирования, установление ограничений по всем будущим производственным субсидиям и льготам, получаемым за счет государственных контрактов.

В начале 2000-х гг. усилилась конкуренция Boeing с Airbus, который постепенно захватывал рынок. В 2003 г. эта европейская компания впервые поставила больше самолетов, чем Boeing. Более того, велась разработка двух новых судов: А380 – прямого конкурента Boeing 747, а также А350 XWB – конкурента «революционного» Boeing 787 Dreamliner. Все эти факторы в совокупности заставили американскую компанию инициировать переговоры для пересмотра ранее достигнутых соглашений, однако они не привели к каким-либо результатам.

6 октября 2004 г. США было принято решение о расторжении двустороннего Соглашения с ЕС в связи с нарушением условий договора европейской стороной. В тот же день американская сторона инициировала разбирательство в ВТО в форме консультаций. Ответом ЕС послужил встречный запрос на консультации в связи с нарушением США Соглашения о субсидиях и компенсационных мерах (SCM), выразившемся в предоставлении Boeing субсидий в виде налоговых льгот и государственных контрактов.

Основные претензии США сводились к тому, что участники ЕС оказывали Airbus финансовую помощь для разработки продукции. Полагалось, что займы предоставлялись на беспроцентной основе либо по ставке ниже рыночной, с возвратом денежных средств при условии успешной реализации проекта. Тем самым возможными становились коммерчески неоправданные проекты. По мнению США, такого рода схемы применялись к финансированию самолетов Airbus А300, А320, А330, А340, А380.

Предполагалось, что Airbus получал государственную дотацию, товары и услуги при разработке и производстве А380, а также дотации и финансирование на льготных условиях со стороны Европейского инвестиционного банка. Утверждалось также, что Европейская комиссия и участники ЕС обеспечивали этой компании преимущества, списывая долги и вливая капитал. Только в отношении Airbus A380 США оценили сумму субсидирования примерно в 6,5 млрд долл.

В свою очередь, Евросоюз указывал на поддержку Boeing в форме налоговых льгот и косвенных субсидий посредством государственных контрактов. По мнению европейской стороны, компания получила чуть менее 5 млрд долл. от штатов Вашингтон и Канзас в отношении Boeing 787 Dreamliner, а также 25 млн долл. от штата Иллинойс и города Чикаго на цели перемещения ее головных офисов. Предполагалось также, что более 16 млрд долл. поступили Boeing в качестве льгот по контрактам на научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки и по закупкам с НАСА, Министерством обороны США и Национальным институтом стандартов и технологии, являющимся ведомством Министерства торговли США. Государственная поддержка выражалась в отказе от патентных прав и предоставлении эксклюзивного либо досрочного доступа к сведениям, коммерческой тайне и другой информации, полученной путем исследований, финансируемых за счет государства. Кроме того, по подсчетам Евросоюза, Boeing получил более 2 млрд долл. выгоды благодаря специальному налоговому режиму, предусмотренному для внешнеторговых корпораций. Общая сумма льгот составила 23,7 млрд долл.

ВТО приняла неоднозначное решение, признав наличие нарушений в части получения субсидий с обеих сторон, и наложила на компании обязательства по ликвидации неблагоприятных последствий признанных субсидий. 30 октября 2012 г. был сформирован Совет по рассмотрению вопроса о соблюдении предписаний, отчет о работе которого должен быть подготовлен в конце 2014 г. Какие фактические изменения произошли в работе двух гигантов авиастроения, нам еще предстоит узнать.

Итак, с одной стороны, налицо здоровая конкуренция между двумя корпорациями – Boeing и Airbus, положительно влияющая на ряд качественных и количественных факторов, в том числе на безопасность воздушных судов, экономичность и, что немаловажно, ценовые предложения. С другой стороны – активная государственная поддержка этих производителей, препятствующая выходу на рынок других участников и создающая чрезмерно неравные условия для конкуренции. Трудно представить, что появится авиапроизводитель, способный конкурировать с Boeing и Airbus в нынешних условиях. Поэтому необходимо создать правовой базис, расширяющий возможности других участников рынка, кроме лидеров. В противном случае с каждым годом усиления конкуренции между «старожилами» новым игрокам будет все сложнее пробиться.

Предоставление государственной помощи в России

В России возможность предоставления государственных или муниципальных преференций предусмотрена Законом о защите конкуренции [7]. Отдельным хозяйствующим субъектам создаются более выгодные условия деятельности путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо предоставления имущественных льгот. Более того, преференции могут предоставляться всем субъектам малого и среднего предпринимательства независимо от видов их деятельности.

Как и в Европейском союзе, государство, чтобы помочь региональной авиации, применяет комплексный подход. Существенная помощь оказывается наземной инфраструктуре аэропортов в рамках субсидирования федеральных государственных унитарных предприятий. Кроме того, поддерживаются региональные авиакомпании, обновляющие парк воздушных судов.

В 2013 г. в России было реализовано пять программ государственной поддержки региональных авиаперевозок, что позволило перевезти более 1,14 млн пассажиров и открыть свыше 80 новых маршрутов. Эти программы охватили пассажирские перевозки с Дальнего Востока, Калининграда в европейскую часть страны и в обратном направлении, а также перевозки в Приволжском федеральном округе и на территории Северо-Западного, Сибирского, Уральского и Дальневосточного федеральных округов [8]. Совокупный бюджет составил порядка 7,5 млрд руб.

С 1 апреля 2014 г. девять российских авиакомпаний осуществляют субсидированные перевозки по 44 направлениям из центральной части России в города Дальнего Востока и Сибири, а с 1 июня в программу субсидирования будут включены маршруты в Екатеринбург и Новосибирск и обратно [9].

Очевидно, что государственные субсидии в России положительно влияют на развитие рынка в пользу потребителя. Тем не менее остается открытым вопрос о фактической востребованности авиаперевозок и создании здоровой конкуренции между компаниями с учетом ограниченного числа участников и возможностей на рынке.

***

Для того чтобы сохранять и развивать конкуренцию, необходимо умеренное содействие государства. Оно подразумевает ограничения как финансового, так и временного характера по принципу «первый и последний раз». Постоянная поддержка даже малого бизнеса может подорвать здоровую конкуренцию, вызвать недовольство других компаний, а также обеспокоенность регулятора.

Государственная помощь предполагает не «меценатство» и «спонсирование» отдельных организаций, а развитие конкуренции и предоставление новым игрокам возможности выйти на рынок. Необходимо регулярно пересматривать нормы, регулирующие государственную поддержку, так как это позволяет оперативно реагировать на возникающие потребности отрасли и населения, обеспечить и гарантировать, что инвестиции будут направлены на реализацию поставленных задач и достижение планируемых показателей.

Кирилл Соловов,

ведущий юрисконсульт

группы компаний «Волга-Днепр», LL.M.