В статье авторы рассматривают и поясняют позиции Президиума ВАС РФ, изложенные в Постановлении от 20 июня 2013 г. по делу ОАО «Сбербанк России» против УФАС по Иркутской области, касательно неправомерности взимания коммерческим банком комиссии за прием и перечисление неналоговых платежей в бюджетную систему РФ. Это дело примечательно тем, что в нем пересекаются налоговые и антимонопольные аспекты, а также тем, что ВАС РФ не согласился с единодушной позицией всех трех нижестоящих инстанций и отменил принятые ими судебные акты, не передавая дело на новое рассмотрение.

Суть дела 

Еще в 2010 г. в Управление ФАС по Иркутской области (далее – Иркутское УФАС) пожаловался сибирский охотник, который перечислил через Байкальский банк Сбербанка два сбора по 10 руб. за продление разрешения на спортивное и охотничье оружие и дважды заплатил банку комиссию 30 руб. за проведение каждого платежа. Действовавшие на тот момент тарифы Сбербанка предусматривали комиссию за перечисление неналоговых платежей в бюджет в размере 3% от суммы перевода, но не менее 30 руб. Оплата комиссии в размере 300% от суммы самого платежа показалась гражданину необоснованной, в чем его поддержал антимонопольный орган.

Исследовав ситуацию, антимонопольная служба пришла к выводу, что Сбербанк, занимающий доминирующее положение на рынке банковских услуг по перечислению в бюджет неналоговых платежей в конкретном регионе, незаконно установил комиссию, превышающую сумму самого платежа. В ноябре 2011 г. банку было выдано предписание об установлении экономически обоснованного фиксированного тарифа за подобные платежи. Сбербанк с таким решением Иркутского УФАС не согласился и обжаловал его в арбитражном суде. Все три инстанции Восточно-Сибирского округа поддержали банк и, в свою очередь, признали незаконным уже решение и предписание антимонопольной службы.

В июне 2013 г. Президиум ВАС РФ решения нижестоящих судов отменил, признав позицию антимонопольного органа обоснованной.

Позиция антимонопольного органа 

Кратко: права граждан ущемляются действиями банка.

Антимонопольным органом в процессе рассмотрения дела был проведен анализ и установлено доминирующее положение банка на рынке оказания услуг физическим лицам по приему и перечислению неналоговых платежей в бюджеты всех уровней на территории г. Байкальска с долей 100%. Следует отметить, что Иркутское УФАС тщательно подошло к такому анализу – в соответствии с установленным нормативным порядком провело оценку всех необходимых факторов, правильность которой затем подтвердили суды.

Доминирующему на рынке субъекту запрещается совершать действия, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции или ущемление интересов других лиц (ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции [1]). Сбербанк был признан нарушающим эти требования ввиду установления экономически необоснованной комиссии, что привело к ущемлению интересов конкретного гражданина, а также иных граждан, которые обращаются в банк за осуществлением платежа в бюджет. В частности, нарушение интересов иных лиц, по мнению Иркутского УФАС, выразилось в том, что лица, на которых законом возложена обязанность по внесению платежа в бюджет, несут дополнительные, ничем не обоснованные расходы в виде несоразмерного комиссионного вознаграждения, выплачиваемого не за объем оказанных услуг, а для покрытия расходов банка, которые он несет при оказании схожих услуг, но без взимания комиссионного вознаграждения (например налоговых платежей).

По делу было установлено, что уплата гражданином сбора, равного 10 руб., возможна только при оплате банку комиссии, равной 30 руб. и составляющей в данном случае 300% от суммы платежа. Банк не представил антимонопольному органу экономического обоснования установления таких условий оплаты услуги, и Иркутское УФАС сочло, что банк осуществляет свои права не в соответствии с его социальным, общественным, публичным назначением, нарушая принципы разумности и добросовестности. Антимонопольный орган признал банк виновным, предписал ему прекратить нарушение и ввести фиксированный обоснованный тариф за прием неналоговых платежей в бюджеты всех уровней, представив его экономическое обоснование.

Позиция арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанций 

Кратко: действия банка не приводят к ущемлению экономических интересов контрагентов.

Несмотря на доказанность антимонопольным органом доминирующего положения банка, суды трех инстанций удовлетворили заявление банка и признали незаконными решение и предписание Иркутского УФАС ввиду того, что посчитали недоказанным ущемление интересов других лиц. Как указал Арбитражный суд Иркутской области, действия банка лишь тогда неправомерны, когда ими создаются негативные последствия для конкуренции или клиентов.

Презумпция наличия либо угрозы наступления вредных последствий не означает презумпции противоправности любых действий доминирующего хозяйствующего субъекта. Право банка представить доказательства допустимости действий сопряжено с обязанностью антимонопольного органа доказать обратное: их неправомерность и недопустимость. Сам по себе факт установления доминирующим субъектом комиссионного сбора не свидетельствует о злоупотреблении при недоказанности одновременно как наличия или угрозы наступления предусмотренных законом последствий, так и того обстоятельства, что действиями банка на контрагентов налагаются неразумные ограничения или ставятся необоснованные условия реализации прав, а сами действия не были совершены в допустимых пределах осуществления гражданских прав.

Кроме того, Сбербанк, как и любой иной коммерческий банк, вправе самостоятельно устанавливать размер тарифов и условия предоставления услуг по приему платежей. Цена на услугу является свободной и зависит только от объективно влияющих на нее факторов экономического характера, поскольку тарифы на указанные услуги государственному регулированию не подлежат. Ввиду этого никакого злоупотребления со стороны банка суды не усмотрели.

Позиция ВАС РФ 

Кратко: банк действовал вне допустимых пределов осуществления гражданских прав.

Суды трех инстанций акцентировали внимание исключительно на антимонопольных аспектах с позиции недоказанности злоупотребления банком своим доминирующим положением и ущемления экономических интересов контрагентов. Судьи ВАС РФ посмотрели на ситуацию шире.

Передавая дело в Президиум ВАС РФ, тройка судей указала, что установление минимального размера платежа 300% от суммы сбора несоразмерно и несправедливо и ущемление прав граждан в данном случае все-таки происходит. Кроме того, судьи обратили особое внимание на то, что разница между существующими в законодательстве подходами к уплате налоговых (уплачиваемых без взимания банковских комиссий) и неналоговых сборов (когда комиссия взимается на усмотрение банка) в бюджет необоснованна: оба типа сборов имеют фискальную природу. Таким образом, под вопросом оказалась не только практика комиссионного ценообразования банков, но и сам принцип взимания комиссий при проведении таких платежей.

Проблема возникла из-за того, что не вполне определена правовая природа сборов за продление срока действия разрешения на хранение и ношение спортивного и охотничьего оружия. Если бы они регулировались НК РФ, вопросов бы не было: в силу п. 2 и 5 ст. 60 Кодекса банк не взимает плату за обслуживание по исполнению поручения плательщика сбора на перечисление в бюджетную систему сборов.

Сложность в том, что не все сборы, предусмотренные российским законодательством, регулируются НК РФ.

Согласно п. 2 ст. 8 НК РФ под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Cборы за продление срока действия разрешения на хранение и ношение спортивного и охотничьего оружия вполне соответствуют этому определению.

Однако еще в 2002 г. КС РФ ввел в оборот отдельное понятие «фискальный сбор» [2] и подтвердил правомерность существования обязательных индивидуально возмездных платежей, общие принципы обложения которыми определяются непосредственно федеральными законами, но не законодательством о налогах и сборах.

КС РФ высказался и о природе непосредственно сбора за выдачу лицензии на приобретение оружия [3]: указал, что он по своей юридической природе является фискальным сбором, а следовательно, федеральный законодатель вправе установить его как в НК РФ, так и в Законе об оружии [4].

Однако оставался вопрос: пока сборы за выдачу и продление разрешений на хранение оружия предусмотрены Законом об оружии, а не НК РФ,  распространяются ли на них предписания Кодекса, в том числе запрет для банков взимать комиссию за перечисление таких платежей в бюджет?

Не ставя под сомнение вывод судов о том, что размер тарифов на предоставление услуг по приему платежей не подлежит государственному регулированию, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 29 Закона о банках и банковской деятельности [5]комиссионное вознаграждение по операциям устанавливается кредитной организацией по соглашению с клиентами, судьи ВАС РФ отметили, что такое соглашение предполагает взаимную волю сторон. Вместе с тем в рассматриваемом случае воля банка заключалась в выборе максимальной ставки комиссионного сбора в размере 3% с одновременным установлением минимального тарифа в размере 30 руб., обеспечивающего гарантированное получение банком прибыли. Притом что у клиента не было не только выбора ни между 3% и 30 руб., ни между 1% или 3%, но даже возможности уплатить два сбора одним платежом, чтобы сократить затраты на уплату комиссии банку.

Президиум ВАС РФ указал, что, оценивая действия как злоупотребление доминирующим положением, необходимо обязательно учитывать положения ст. 10 ГК РФ и определять, были совершены такие действия в допустимых пределах осуществления гражданских прав либо ими налагаются на контрагентов неразумные ограничения или ставятся необоснованные условия реализации контрагентами своих прав, на что ВАС РФ уже обращал однажды свое внимание [6]. Согласно п. 1 ст. 10 ГК РФ не допускаются заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом), использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.

Поэтому, отменяя судебные акты нижестоящих судов, ВАС РФ указал на то, что:

- соотношение суммы сбора и комиссии за его уплату явно несоразмерно и несправедливо и свидетельствует о действиях банка за допустимыми пределами осуществления гражданских прав;

- доводы банка о соответствии взимаемой платы конкурентной цене, принятые судами, несостоятельны, поскольку доминирующее положение банка в г. Байкальске определено с долей 100%, а значит, никакой конкуренции на рынке не предполагается в принципе;

- лицами, чьи права нарушаются действиями банка, являются все, кому необходимо перечислить неналоговые платежи в бюджет, что соответствует решению антимонопольного органа.

ВАС РФ определил, что компенсация организационных и иных затрат государственному органу, определенная в размере 10 руб., сопровождаемая для конкретного физического лица 300%-ной комиссией банку, которая направлена на компенсацию неких его затрат, не может быть признана разумной, обоснованной и законной со стороны банка, выполняющего в данном случае публичную обязанность по переводу платежей в пользу государственного органа.

По мнению Президиума ВАС РФ, так как сбор за продление лицензии на оружие отвечает признакам налогового сбора, определенным в  ст. 8 НК РФ, его перечисление не должно влечь для плательщика дополнительных расходов в виде комиссии за обслуживание.

Сбор, повторимся, установлен не НК РФ, а Законом об оружии, причем правомерность такой конструкции подтверждена КС РФ; орган конституционной юстиции лишь указал, что законодатель мог бы установить такой сбор и в НК РФ, но если не установил – нарушения Конституции РФ нет. Президиум ВАС РФ, видимо, исходил из того, что для всех платежей фискального характера должны существовать единые общие правила, к которым относится и порядок уплаты. Иное приводило бы к «законодательному хаосу», чреватому нарушениями прав и интересов граждан. Не должно быть нескольких режимов уплаты фискальных сборов из-за того, что российское законодательство о фискальных платежах в силу молодости и несистемности не кодифицировало платежи, имеющие одну и ту же правовую природу. Можно спорить: Президиум ВАС РФ применил ст. 60 НК РФ [7], исходя из универсальности воли законодателя [8] (правда, сами слова «аналогия» и «универсальность воли» Президиум на сей раз не использовал), или же посчитал ее прямо действующей в отношении и тех сборов, которые не поименованы в НК РФ. В этой связи возникает и еще один немаловажный вопрос: в каких пределах на установленные неналоговым законодательством обязательные платежи (сборы) распространяется действие общей части налогового права?

КС РФ, допустив сначала существование установленных неналоговым законодательством обязательных платежей и даже введя для них особый термин – фискальные сборы [9], в дальнейшем скорректировал свои подходы. Не отказываясь в целом от вывода о правомерности существования сборов, не предусмотренных НК РФ, он стал более жестко подходить к решению вопроса о том, в какой мере полномочия по установлению элементов обложения данными сборами могут передаваться Правительству РФ [10]. Кроме того, Суд пришел к важнейшему выводу, что на фискальные сборы распространяются также некоторые конституционные требования, непосредственно касающиеся только налогов: например, они не должны выводиться из сферы действия ст. 57 Конституции РФ, запрещающей придавать обратную силу законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков [11]. Но значит ли это, что на фискальные сборы в полном объеме распространяется действие первой (общей) части НК РФ?

Ведь могут встать вопросы о применимости не только ст. 60 НК РФ, но и иных положений налогового законодательства. Например:

- о моменте исполнения обязанности по уплате (с момента предъявления в банк поручения на перечисление в бюджетную систему на соответствующий счет Федерального казначейства денежных средств со счета налогоплательщика в банке при наличии на нем достаточного денежного остатка на день платежа – подп. 1 п. 3 ст. 45 НК РФ);

- о порядке возврата излишне уплаченного сбора (во внесудебном порядке в сроки, установленные ст. 78 НК РФ);

- о контролирующем уплату сборов органе – в силу п. 1 ст. 30 НК РФ этот контроль входит в компетенцию налоговых органов.

Однако все эти выводы вступают в противоречие с предписаниями действующих нормативных актов и правоприменительной практикой.

Думается, кардинально решить проблему мог бы шаг, о необходимости которого давно говорят и ученые, и практики: устранить обязательные платежи из неналоговых актов, в полном объеме кодифицировав их в НК РФ.

Кроме того, пристальный анализ Постановления Президиума ВАС РФ заставляет задуматься и над другими вопросами, которые на первый взгляд не столь очевидны и, возможно, не рассматривались ни участниками процесса, ни судами. Например, возможно ли применять рычаги антимонопольного регулирования к случаям, когда нормами какой-либо иной отрасли законодательства прямо запрещено совершение определенных действий хозяйствующими субъектами?

Приведем абсурдный, но наглядный и простой пример: коммерческий банк (пусть это также будет банк, занимающий доминирующее положение на отдельном рынке) взимает комиссию за перечисление налогоплательщиками НДС в бюджет. Налицо прямое и явное нарушение ст. 60 НК РФ. Но какие последствия это влечет?

• Налоговые органы сейчас прямо уполномочены контролировать исполнение банками обязанностей, установленных НК РФ [12]. Порядок такого контроля должен быть утвержден ФНС России по согласованию с Банком России. Пока такого порядка нет. При этом, несмотря на наличие в НК РФ целой главы, которая определяет виды нарушений банком обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, и ответственность за их совершение (гл. 18), ответственности за взимание комиссий за перечисление в бюджет налогов и сборов Кодекс не устанавливает. Следовательно, налоговый орган в любом случае не сможет самостоятельно наказать банк за нарушение ст. 60 НК РФ.
• Может ли Банк России, контролирующий поведение банков, повлиять на ситуацию? Да, за нарушение ст. 60 НК РФ он может привлечь кредитную организацию к ответственности на основании ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [13].
• Сам налогоплательщик, уплативший банку незаконную комиссию за перечисление в бюджет налога, может в судебном порядке требовать от банка ее возврата. Однако защита прав в исковом порядке в данном случае невыгодна ни налогоплательщику, ни государству, которое стремится разгрузить и без того перегруженную судебную систему и оградить ее от «копеечных» разбирательств.
• И наконец, может ли антимонопольный орган, контролирующий поведение монополистов и доминирующих на рынке субъектов, выдать доминирующему субъекту какое-либо предписание в связи с таким нарушением?

В рассматриваемом нами Постановлении Президиум ВАС РФ, хотя и сделал вывод о том, что уплата сбора не должна влечь для плательщика дополнительных расходов в виде комиссии банку, все же оставил в силе предписание антимонопольного органа, в соответствии с которым банк должен был установить, обосновать и согласовать фиксированный и экономически обоснованный тариф за перечисление сбора в бюджет. И в таком случае остается вопрос, требующий дальнейшего анализа: если комиссия недопустима и нарушает налоговое законодательство, можно ли ее установление рассматривать через призму злоупотребления доминирующим положением и нарушения антимонопольного законодательства и говорить о действиях вне допустимых пределов гражданских прав путем установления необоснованных условий реализации контрагентами своих прав?

В феврале 2014 г. Сбербанк попытался инициировать пересмотр Постановления Президиума ВАС РФ по новым обстоятельствам, но 7 марта ВАС РФ вернул заявление банка в связи с нарушением формальных требований, допущенных при его подаче. Какой подход к поставленным вопросам будет найден новым высшим судебным органом – покажет время, поскольку рассмотренное нами Постановление не дает на них однозначных ответов.

Андрей Пеховский,

руководитель санкт-петербургской корпоративной практики

 компании «Пепеляев Групп»

Сергей Сосновский,

руководитель налоговой практики компании «Пепеляев Групп»

[1] Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

[2] См.: Определения КС РФ от 10 декабря 2002 г. № 283-О, 284-О.

[3] См.: Определение КС РФ от 16 декабря 2008 г. № 1079-О-О.

[4] Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии».

[5] Федеральный закон от  2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности».

[6] См.: Постановление Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства».

[7] А заодно и ст. 18 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования», запрещающую взимать комиссию при перечислении в бюджет страховых взносов (на эту норму ВАС РФ также ссылается).

[8] Ссылки на универсальность воли законодателя ранее содержались в п. 12 Постановления Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации» (ныне утратило силу) и п. 10 информационного письма Президиума ВАС РФ от 25 мая 2005 г. № 91 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации». О соотношении понятий «применение законодательства по аналогии» и «универсальность воли законодателя» см.: Никонов А.А.Аналогия и расширительное толкование налоговых норм в практике ВАС РФ // Налоговед. 2011. № 7.

[9] См.: Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования: сб. материалов научно-практической конференции, Москва, июнь 2003 г. / подред. С.Г. Пепеляева. М., 2003.

[10] См.: постановления КС РФ от 28 февраля 2006 г. № 2-П; от 5 марта 2013 г. № 5-П.

[11] См.: Постановление КС РФ от 17 июня 2013 г. № 13-П.

[12] Подпункт 2.1 п. 1 ст. 31 НК РФ.

[13] «В случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов… Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1 процента минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций… на срок до шести месяцев».