Статья посвящена обычному с точки зрения правоприменения делу о нарушении антимонопольного законодательства, повлекшему необычные последствия, – разрешение органам местного самоуправления «самостоятельно» решать вопросы местного значения. 

История началась в 2012 г., когда Комиссия УФАС по Тульской области (далее – Тульское УФАС) рассмотрела дело о нарушении Собранием представителей муниципального образования «Алексинский район» (далее – Собрание) антимонопольного законодательства.

Суть выявленного нарушения ч. 1 ст. 15 Закона «О защите конкуренции»[1] состояла в спорном не только с точки зрения права, но и логики решении[2].

Собрание установило коэффициенты[3]видов разрешенного использования земельных участков на территории Алексинского района на 2012 г., дифференцированные по видам использования и категориям арендаторов внутри одного вида функционального (разрешенного) использования земельных участков в зависимости от вида объекта предпринимательской деятельности (здание, объект, склад, помещение). Иными словами, были установлены разные количественные значения для размещения:

объектов промышленности (производственные здания, строения, сооружения);

объектов производственной, инженерной и транспортной инфраструктур;

объектов предпринимательской деятельности (офисы, мастерские, склады, многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг, объекты автосервиса).

Очевидно, что применять подобную градацию очень трудно: какой коэффициент выбрать, если арендатор разместит на земельном участке одновременно производственное строение и склад, в котором захочет, например, хранить материалы сбыта и заготовки?

Разбирательство по антимонопольному делу показало, что на основании решения Собрания администрацией Алексинского района были заключены два договора аренды земельного участка с разрешенным использованием для размещения объектов предпринимательской деятельности. При этом для одного договора применен коэффициент вида «для размещения производственных зданий», а для другого – «для размещения объектов предпринимательской деятельности». С финансовой точки зрения договоры отличаются друг от друга в несколько раз.

Если говорить о конструкции антимонопольного нарушения, то в данном случае все хозяйствующие субъекты осуществляют один вид использования земли – предпринимательскую деятельность.

Согласно принципу экономической обоснованности арендная плата должна устанавливаться с учетом категории земель и их разрешенного использования.

Законодательство Тульской области предусматривает следующую единую группу видов разрешенного использования земельных участков[4]: земельные участки, предназначенные для размещения производственных и административных зданий,  строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, материально-технического, продовольственного снабжения, сбыта и заготовок.

Однако в рассматриваемом случае орган местного самоуправления для дифференциации размера арендной платы применял виды объектов предпринимательской деятельности, расположенные на земельных участках.

А право органа местного самоуправления дифференцировать размер арендной платы за землю в зависимости от вида объекта, расположенного на арендуемом земельном участке, действующим федеральным законодательством не предусмотрено и создает преимущество одних хозяйствующих субъектов, которые осуществляют предпринимательскую деятельность посредством определенного вида объектов, перед другими, осуществляющими такую же деятельность, но посредством иных видов помещений.

При этом Собранием не были представлены доказательства экономического обоснования выбора различных (по виду объекта) коэффициентов для осуществления предпринимательской деятельности, что послужило для антимонопольного органа еще одним доводом в пользу неосновательного (произвольного) их установления. 

Позиция судов: приоритет ненормативного акта перед законом 

При обжаловании решения Тульского УФАС о признании Собрания нарушившим антимонопольное законодательство и предписания об изменении акта в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства Арбитражный суд Тульской области поддержал законность этих актов (дело № А68-523/2013).

А вот дальнейшее прохождение дела через судебные инстанции породило два судебных прецедента.

Отменяя решение и предписание антимонопольного органа, суды апелляционной и кассационной инстанций указали, что установление наименований коэффициентов проводилось в соответствии с Классификатором видов разрешенного использовании земельных участков, утвержденным приказом Роснедвижимости от 27 декабря 2006 г. № П/0425. Между тем Классификатор не является нормативно-правовым актом, обязательным к исполнению, а носит рекомендательный характер и разработан как методическое указание по переходу на новые классификаторы и справочники.

По сути, судами установлен приоритет ненормативного акта перед Законом о защите конкуренции.

Но самое главное: суды апелляционной и кассационной инстанций указали на то, что регулирование общественных отношений органом власти в пределах компетенции, определенной для него законодателем, и со степенью детализации, обусловленной уровнем развития соответствующих отношений в той или иной местности, не является нарушением антимонопольного законодательства, критерии расчета арендной платы, установленные в акте Собрания, не нарушают положения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, в настоящее время судами апелляционной и кассационной инстанций установлено, что антимонопольное законодательство не распространяется на регулирование общественных отношений органом власти, осуществляемое в пределах его компетенции. В итоге это приведет к тому, что антимонопольный контроль над актами органов местного самоуправления станет невозможным и будет разрешено «вседозволенное», противоречащее актам высшей юридической силы регулирование арендных правоотношений органом местного самоуправления.

Помимо этого, обжалуемые судебные акты лишают арендаторов возможности защитить свои интересы в судебном и (или) административном порядке. 

Вопрос о привлечении к административной ответственности 

С этим делом связана и другая «роковая» для правоприменения антимонопольного законодательства практика, но уже по вопросу привлечения должностных лиц представительных органов местного самоуправления к административной ответственности.

Все началось с нежелания Собрания исполнять выданное по рассматриваемому делу предписание[5].

Так, в адрес Тульского УФАС поступило заявление от Собрания о приобщении к материалам дела выписки из протокола заседания, из которой следовало, что депутаты приняли решение о нецелесообразности выполнения предписания антимонопольного органа и оставлении ранее вынесенного Собранием акта без изменения.

Это заявление послужило поводом для возбуждения административного дела по ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ по факту неисполнения выданного антимонопольным органом предписания. В ходе административного расследования было установлено, что, как видно из протокола заседания Собрания, депутаты единогласно высказались за то, чтобы оставить без изменения решение об установлении размера арендной платы за земельные участки, что свидетельствует об их единогласном решении о неисполнении выданного предписания.

Привлекая депутатов Собрания к административной ответственности, Тульское УФАС исходило из следующих положений федерального законодательства и муниципальных актов.

Согласно Закону о местном самоуправлении[6] депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо органа местного самоуправления должны соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, установленные Законом о противодействии коррупции[7] и другими федеральными законами. То же положение закреплено в п. 8 ст. 42 выписки из Устава муниципального образования «Алексинский район».

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий (п. 9 ст. 40 Закона о местном самоуправлении)

Однако это положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Закон о защите конкуренции устанавливает, что неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет административную ответственность (ч. 2 ст. 51).

Исключений по числу и виду субъектов этого правонарушения действующее законодательство не содержит.

Поэтому все 13 присутствующих (и единогласно голосовавших) на заседании Собрания депутатов были привлечены к административной ответственности по ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ по факту неисполнения выданного антимонопольным органом предписания.

Но, не согласившись с вынесенными постановлениями о привлечении к административной ответственности, депутаты Собрания обратились с жалобой в суд.

Районным судом их жалобы были удовлетворены.

В последующем Тульским областным судом (в том числе в порядке надзора) жалобы Тульского УФАС были оставлены без удовлетворения, а решения районного суда − без изменения.

Основным доводом в пользу отмены постановлений Тульского УФАС стало то, что депутаты Собрания не являются должностными лицами. Однако это не соответствует действующему федеральному законодательству.

Так, Законом о местном самоуправлении установлено, что в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, к которому относится установление размера арендной платы за земельные участки (подп. 5 п. 10 ст. 35).

Кроме того, осуществление полномочий представительного органа ставится в прямую зависимость от количества избранных депутатов и присутствия необходимого числа депутатов на заседании представительного органа (п. 1 ст. 35 Закона о местном самоуправлении).

Иными словами, голос одного депутата является частью кворума, необходимого для коллегиального принятия решений, с помощью которых представительный орган муниципального образования осуществляет свои полномочия, в том числе исключительные.

Исходя из этого, выданное Собранию предписание может быть исполнено только посредством принятия коллегиального решения должностными лицами этого представительного органа.

Статьей 2.4 КоАП РФ установлено, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Согласно примечанию к указанной статье, под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Одновременно ст. 40 Закона о местном самоуправлении устанавливаются гарантии осуществления полномочий депутатов представительного органа муниципального образования, из которых следует, что функции представителя представительной власти в муниципальном образовании депутат осуществляет посредством участия в нормотворческой деятельности через голосование на заседаниях представительного органа.

Согласно ст. 1.4 КоАП РФ лица, совершившие административное правонарушение, равны перед законом.

Установленные ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), не являются основанием для освобождения этих лиц от административной ответственности.

Но принятые по рассматриваемому делу судебные акты делают невозможным не только понуждение к исполнению предписаний антимонопольного органа, но и предупреждение антимонопольных нарушений, так как опосредованно влияют на практику привлечения к административной ответственности по ст. 14.9 КоАП РФ, наказание по которой в виде дисквалификации служит инструментом пресечения антиконкурентного поведения должностных лиц. 

*** 

Тульское УФАС готово отстаивать свою позицию по антимонопольному делу в ВАС РФ. Обратиться в Верховный Суд РФ для дальнейшего обжалования решений районного суда антимонопольному органу не позволяет КоАП РФ.

Диана Алпатова,

начальник отдела контроля органов власти УФАС по Тульской области

[1] Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

[2] Решение Собрания представителей муниципального образования «Алексинский район» от 26 декабря 2011 г. № 9(33) «Об установлении размера арендной платы за земельные участки, расположенные в границах муниципального образования «Алексинский район», находящиеся в муниципальной собственности, а также за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, в 2012 году».

[3] Путем умножения на указанные коэффициенты кадастровой стоимости земельного участка определяется размер арендной платы.

[4] Определены Приложением № 3 Постановления администрации Тульской области от 28 декабря 2009 г. № 1007 «Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов Тульской области».

[5] Толчком к судебному обжалованию решения и предписания в арбитражном суде стало возбуждение административного дела.

[6] См.: п. 7.1 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

[7] См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».