Роберт Яруллин, специалист-эксперт отдела рекламы Татарстанского УФАС России

Валерий Казаков, начальник отдела рекламы Татарстанского УФАС России

Чтобы пресечь деятельность нелегальных перевозчиков на регулярных маршрутах, необходимо сотрудничество госорганов. В Республике Татарстан это повысило эффективность контроля за недобросовестными хозсубъектами, а также побудило их изменить поведение и перейти к легальной работе. Однако административных запретительных мер недостаточно, следует пересмотреть подходы к организации всей системы автомобильных перевозок. Изучим опыт региона по организации взаимодействия в этой сфере.

По данным исследования ООО «Научно-исследовательский и проектный институт территориального развития и транспортной инфраструктуры», в Татарстане объем рынка нелегальных «регулярных» автобусных перевозок в межмуниципальном сообщении превышает 900 млн руб.

Региональные органы власти вместе с контрольно-надзорными органами принимают меры по борьбе с нелегальными перевозчиками, устанавливают конкурентные требования на право осуществлять межмуниципальные перевозки, создают необходимую инфраструктуру для легальной работы. Например, в Казани есть успешный опыт борьбы с неофициальными внутригородскими перевозками. Но, чтобы навести порядок на межмуниципальных и междугородних маршрутах, этого недостаточно. Пресечь деятельность «нелегалов» поможет только комплекс мер.

Нормативная база в сфере автобусных перевозок

Тринадцать лет назад был принят Федеральный закон от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта». Он закрепил векторы развития перевозок пассажиров и багажа, разделил виды перевозок на регулярные, заказные и перевозки легковым такси, установил особенности их регулирования и функционирования.

На основании этого закона были приняты Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (утв. Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112). Ими определено, как должна быть организована работа перевозчика, в том числе требования к ним, фрахтовщикам и владельцам объектов транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок и предоставления транспортных средств для них.

Закон 2007 г. и правила 2009 г. установили, что должны делать перевозчики, а Федеральный закон от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» – как должна быть организована их деятельность.

В частности, право на регулярные перевозки по результатам конкурса предоставляет в зависимости от уровня маршрута уполномоченный орган субъекта РФ или уполномоченный федеральный орган. Сегодня такой подход актуален только для регулярных перевозок.

Нелегальные автобусные перевозки

С 2017 по 2019 г. хозсубъекты, получившие право вести деятельность на межмуниципальных маршрутах на территории республики, неоднократно жаловались в Татарстанское УФАС России на то, что нелегальные перевозчики создают им препятствия.

Казалось бы, эта проблема находится под контролем Средне-Волжского межрегионального управления государственного автодорожного надзора Ространснадзора (далее – Средне-Волжское МУГАДН) и Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан (далее – Миндортранс Татарстана) и не имеет прямого отношения к компетенции антимонопольного ведомства.

Но анализ поступивших жалоб указывал на то, что из-за недобросовестных действий «нелегалов» у тех перевозчиков, кто работает законно, сокращается пассажиропоток, уменьшаются число проданных билетов и объем выручки. Иными словами, в действиях нарушителей правил перевозки пассажиров есть признаки недобросовестной конкуренции, запрещенной ст. 14.8 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

Средне-Волжский МУГАДН, Миндортранс Татарстана и Управление ГИБДД МВД России по Республике Татарстан (далее – Татарстанское управление ГИБДД) организовали взаимодействие. Они выявили, что, несмотря на привлечение нарушителей к ответственности по ст. 11.33 КоАП РФ, которая предусматривает штраф за отсутствие свидетельства и карты маршрутов по регулярным перевозкам, «нелегалы» продолжали деятельность, маскируя ее под заказные автобусы и восьмиместные такси. Стало очевидно: чтобы эффективнее пресекать нарушения, надо принять совместные дополнительные меры.

Как показали расследования УФАС, проведенные совместно со Средне-Волжским МУГАДН и Татарстанским управлением ГИБДД, такие заказные перевозки выполнялись ежедневно по маршрутам следования и расписанию регулярных перевозок. Таким образом, фактически под видом заказных осуществлялись регулярные перевозки. При этом свидетельства, карты маршрутов, договоров с автовокзалами у «заказных» перевозчиков не было. В качестве транспортных средств использовались автобусы категорий M2 и М3, то есть более чем на восемь мест. Отметим, что обычно полноразмерные автобусы рассчитаны на 40 мест, микроавтобусы – на 14–18.

Такие действия позволили нелегальным регулярным перевозчикам получить необоснованное (незаконное) конкурентное преимущество, которое перераспределило поток пассажиров в их сторону.

В 2017–2019 гг. Татарстанское УФАС России рассмотрело девять подобных дел, на шестерых недобросовестных хозсубъектов наложены штрафы. Кроме того, выданы предписания об устранении нарушений путем прекращения нелегальных регулярных перевозок. Качество решений УФАС с учетом материалов, предоставленных Средне-Волжским МУГАДН и Татарстанским управлением ГИБДД, позволило доказать в судах (дела №А65-39570/2018, А65-24118/2019, А65-5142/2020), что действия «нелегалов» нарушили требования ст. 14.8 Закона о защите конкуренции.

«Такси» на регулярных маршрутах

Комплексный подход позволил пресечь нарушения нелегальных перевозчиков, которые вынуждены были прекратить недобросовестные действия и уйти с рынка. Но часть из них переоборудовали транспортные средства под категорию М1 (не более восьми мест), получили лицензию (разрешения) легкового такси и продолжают свою деятельность, но уже в статусе такси. С точки зрения Закона о защите конкуренции в их действиях нет нарушений. Однако пассажиропоток на автобусах межмуниципальных маршрутов при этом почти не изменился: люди продолжают пользоваться услугами такси. Формально не являясь конкурентами, на деле восьмиместные такси «забирают» пассажиров автобусов.

Такое использование восьмиместных легковых автомобилей – одна из нерешенных проблем. Законодательство не рассматривает их как автобусы, что позволяет злоупотреблять понятием «легковое такси» и регулярно перевозить пассажиров по маршрутам. Надо отменить или запретить использование на регулярных маршрутах восьмиместных такси и рассматривать их в качестве автобусов. Чтобы система была сбалансированной, требуется регулирование всех видов перевозок.

Развитие сферы регулярных межмуниципальных перевозок заметно замедлилось. Это связано с тем, что становится больше автомобилей в семьях, развиваются альтернативные виды транспорта (такси, сервисы вроде BlaBlaCar и т. д.). Однако многие все же пользуются автобусами, чтобы ездить между городами, а для кого-то этот вид транспорта остается единственным доступным для передвижения на дальние расстояния. Вместе с тем есть опасения, что в дальнейшем автобусные пассажирские перевозки могут вовсе исчезнуть, поскольку такая деятельность убыточная.

Сфера автобусных регулярных перевозок нуждается в совершенствовании по вопросам конкуренции. Важная часть этой деятельности – требования безопасности перевозок, необходимости осуществлять рейсы ежедневно и по конкретному расписанию, маршруту, производить перевозки с автовокзала, с которым у хозсубъекта должен быть заключен возмездный договор. Если эти требования не выполняются, разрешение на регулярные перевозки аннулируется.

В свою очередь, легковые такси и заказные перевозчики не ограничены столь широким кругом обязанностей, кроме получения лицензии на право ведения деятельности. Требования обеспечить безопасность пассажиров путем ежедневного осмотра транспортных средств и медицинского освидетельствования водителей распространяется на всех перевозчиков. Это условие не может рассматриваться как дифференцирующее. В то же время, наделив регулярных перевозчиков рядом обязанностей, им не дали привилегий, соотносимых со свободой действий легковых такси и заказных перевозчиков.

С экономической точки зрения выполнение установленных требований влечет дополнительные расходы регулярных перевозчиков и снижает их конкурентоспособность в ценовой борьбе за клиентов по сравнению с легковыми такси и псевдозаказными автобусами.

Пути решения проблемы с нелегальными перевозчиками

Проблема борьбы с нелегальными перевозчиками не может быть решена только административными и (или) запретительными мерами и требует пересмотра подходов к организации всей системы автоперевозок с учетом перемен в обществе.

Действующие правила регулярных перевозок не учитывают современные тенденции и потребности людей. Наоборот, они приводят к формированию условий, при которых на межмуниципальных маршрутах можно ввести иные перевозки, не предполагающие обременения в виде обязательств регулярных перевозчиков. Конкурентное преимущество каждого перевозчика должно определяться не уполномоченным органом при проведении конкурса, а пассажирами, которые стимулировали бы таких хозсубъектов и автовокзалы улучшать свои услуги и, соответственно, включать рыночные естественные механизмы борьбы с «нелегалами».

По мнению директора Института экономики транспорта и транспортной политики ВШЭ Михаила Блинкина, лучший способ борьбы с нелегальными перевозчиками – поощрение легальных. Это могут быть налоговые льготы, например обнуление НДС.

Многие авторы указывают, что легальные перевозчики совместно с автовокзалами должны перейти на автоматизированные системы управления и клиентоориентированную модель работы: дистанционные бронирование и продажу билетов; посадку пассажира с удобного ему места; планирование и подбор оптимальных маршрута и расписания; введение экспресс-рейсов (остановка только на конечной станции); систему бонусов за поездки.

Кроме того, необходимо соотнести место расположения автовокзалов и инфраструктуры городской среды так, чтобы максимальное количество людей могли быстро и удобно до них добраться на разных видах общественного транспорта. Иными словами, выстроить систему, при которой пассажирам стало бы легче и предпочтительнее пользоваться услугами автовокзалов и легальных перевозчиков, чем неофициальных.

Наконец, надо максимально исключить человеческий фактор и автоматизировать процесс контроля. Подобный подход, например, использовался, когда решались проблемы неоплаты парковок и превышения скорости на дорогах. Чтобы такая цифровая система была эффективна, она должна не только выполнять контрольные функции, но и опираться на запросы легальных перевозчиков, помогать снижать затраты, повышать результативность работы.

Регулярные перевозки требуют совершенствования условий и правил с учетом современных реалий. В противном случае этот вид перевозок может просто исчезнуть.