Опубликовано в журнале «Конкуренция и право» № 4, 2016 г.

 

 

Прошу в жалобной книге 

не писать посторонних вещей. 

Зам. начальника станции 

Иванов 7-й.

 

А.П. Чехов. Жалобная книга

 

С начала 2016 г. вступил в силу четвертый антимонопольный пакет, предусматривающий, в частности, административное обжалование в строительстве. Попробуем разобраться, какую практическую выгоду это дает предпринимателям.

 

К барьеру! 

С 2016 г. в соответствии со ст. 18.1 Закона о защите конкуренции[1] антимонопольные органы рассматривают жалобы на нарушение порядка включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства.

При этом процесс обжалования непосредственно процедуры организации и проведения торгов и порядка заключения договоров, установленный названной статьей, остался без изменений.

Рассматриваются жалобы быстро – за 7–14 рабочих дней[2] и по горячим следам – не позднее чем в течение трех месяцев со дня принятия акта и (или) совершения действия (бездействия) уполномоченным органом и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей.

Заявители – юридические лица и индивидуальные предприниматели – могут обжаловать акты и (или) действия (бездействие) органов власти, включая органы местного самоуправления, либо организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций в части: 

• нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;
• предъявления требования провести процедуру, не включенную в такой исчерпывающий перечень. 

При обжаловании действий (бездействия) организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей, помимо этого могут быть также обжалованы: 

• незаконный отказ в приеме документов, заявлений;
• предъявление к заявителю, документам и информации требований, не предусмотренных федеральными законами, нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ. 

Возможность обращения физических лиц в порядке ст. 18.1 Закона о защите конкуренции в антимонопольный орган не предусмотрена.

Перечень обжалуемых административных барьеров закрытый. Вместе с тем при установлении в актах органов власти норм, предъявляющих к заявителю, документам и информации требований, не предусмотренных федеральным законодательством или законами субъекта РФ, либо устанавливающих случаи незаконного отказа в приеме документов, заявлений, такие акты могут быть обжалованы в антимонопольном органе в общем порядке, регламентированном ст. 44 Закона о защите конкуренции.

 

Исчерпывающий перечень 

Жалобы субъектов градостроительных отношений рассматриваются антимонопольной службой в рамках утвержденных Правительством РФ исчерпывающих перечней процедур в сферах строительства.

В настоящее время Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2014 г. № 403 утвержден исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства (далее – Исчерпывающий перечень).

Он содержит: 

1. процедуры, предусмотренные нормативными правовыми актами РФ;
2. процедуры, связанные с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов РФ и муниципальных образований. 

Процедуры второй группы применяются, в случае если они и порядок их проведения установлены нормативным правовым актом субъекта РФ или муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Эта группа включает в себя десять процедур, в частности:

- предоставление разрешения на осуществление земляных работ;

- согласование проведения работ в технических и охранных зонах.

132 процедуры, включенные в первую группу, подразделяются на такие, которые связаны: 

1. с предоставлением прав на земельный участок и подготовкой документации по планировке территории в отношении земельных участков, относящихся к землям населенных пунктов и имеющих вид разрешенного использования, позволяющий осуществлять жилищное строительство;
2. с заключением договоров подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (к электрическим сетям), а также с архитектурно-строительным проектированием;
3. с осуществлением строительства, реконструкции;
4. с предоставлением разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, государственной регистрацией прав на построенный объект, заключением договоров энерго-, тепло-, водо-, газоснабжения и водоотведения. 

Из анализа очевидно, что в Исчерпывающем перечне указаны процедуры, необходимые на всех этапах реализации проекта жилищного строительства: от предоставления прав на земельный участок до предоставления разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и присвоения ему адреса.

В соответствии с п. 4 Постановления Правительства РФ от 30 апреля 2014 г. № 403 Минстрой России ведет реестр описаний включенных в Исчерпывающий перечень процедур (далее – Реестр), где указаны в том числе:

- перечни случаев, когда требуется проведение процедуры, и документов, которые заявитель обязан представить;

- основания для отказа в принятии заявления и для приостановления процедуры;

- срок ее проведения;

- орган (организация), осуществляющий процедуру.

Так, в отношении процедуры № 59 «Предоставление разрешения на строительство» из Реестра можно почерпнуть следующую информацию: 

• процедура и порядок ее проведения установлены ст. 51 Градостроительного кодекса РФ;
• процедура осуществляется во всех случаях строительства и реконструкции объекта капитального строительства;
• указан закрытый перечень документов, которые заявитель обязан представить для ее проведения;
• основания для отказа в принятии заявления и документов не установлены;
• перечислены случаи отказа в выдаче разрешения на строительство;
• срок проведения процедуры установлен от 0 до 10 календарных дней;
• необходимые документы подаются на бумажном носителе или в электронной форме;
• по результатам процедуры органом местного самоуправления без взимания платы выдается разрешение на строительство. 

При этом согласно Реестру законами субъекта РФ полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти данного субъекта РФ могут перераспределяться.

Помимо того что утвержден Исчерпывающий перечень, сегодня разрабатываются перечни для сетей электроснабжения, для сетей водоснабжения и водоотведения, для объектов нежилого значения, а также оптимизируются уже существующие процедуры.

 

Наука и жизнь 

Административное обжалование в строительстве – абсолютно новый инструмент антимонопольного реагирования. Рассмотрим, как это может выглядеть на практике.

Инспекцией УФАС по Тульской области (далее – Тульское УФАС, Управление) проводилась плановая проверка соблюдения органами местного самоуправления антимонопольного законодательства. В результате было выявлено два постановления местной администрации, утвердивших административные регламенты предоставления муниципальных услуг по выдаче разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию.

Анализ регламентов выявил несоответствие сроков осуществления обеих процедур, включенных в Исчерпывающий перечень. Девелопер, которому, к примеру, разрешение на строительство выдавалось бы исходя из установленных данным регламентом сроков, вправе был бы обжаловать в антимонопольный орган их нарушение. По результатам рассмотрения такой жалобы и выявления нарушений применялись бы меры антимонопольной и административной ответственности.

Помимо этого Тульским УФАС в административных регламентах были выявлены нарушения в установленных администрацией перечнях документов, представляемых для получения разрешений.

Управление по результатам анализа административных регламентов выдало администрации муниципального образования два предупреждения о приведении процедур, включенных в Исчерпывающий перечень, в соответствии с требованиями градостроительного и антимонопольного законодательства.

Администрация муниципалитета согласилась с выявленными Тульским УФАС нарушениями. В настоящее время предупреждения исполнены в полном объеме.

Пример: 

Тульским УФАС по обращению девелопера было рассмотрено дело № 03-03/18-2015[3] о нарушении антимонопольного законодательства муниципальной администрацией при организации и проведении открытого аукциона по продаже права на заключение договора комплексного освоения территории в целях строительства жилья экономического класса (далее – аукцион).

В результате анализа информационного обеспечения аукциона и аукционной документации были выявлены крупные нарушения.

Управлению пришлось продираться сквозь дебри путаницы. Так, на официальном сайте администрации было размещено извещение о проведении аукциона, а в официальном печатном издании – о проведении конкурса. Но в результате все же было установлено, что юридическим волеизъявлением администрации стало заключение в рамках ст. 46.6–46.8 Градостроительного кодекса РФ договора о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономкласса.

Из совокупности норм Градостроительного и Земельного кодексов РФ вытекает, что судьба земельного участка следует за комплексным освоением территории, на которой предполагается строительство жилья экономкласса.

Кроме того, согласно подп. 15 п. 8 ст. 39.11 ЗК РФ земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если он предназначен для размещения здания или сооружения в соответствии с государственной программой Российской Федерации, государственной программой субъекта РФ или адресной инвестиционной программой.

Пунктом 6.8 паспорта государственной программы Тульской области «Обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ населения Тульской области»[4] предусмотрена региональная адресная программа по переселению граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного строительства на 2013–2017 гг. Муниципалитет был включен в данную программу, по которой должны были переселить 392 жителей аварийных многоквартирных домов, занимающих 209 жилых помещений. Иными словами, земельный участок, указанный в извещении, не мог быть предметом аукциона.

Администрация при разработке извещения и аукционной документации допустила смешение процедур, установленных нормами Градостроительного и Земельного кодексов РФ и регулирующих комплексное освоение территории в целях строительства жилья экономкласса. По сути, была установлена процедура, не включенная в Исчерпывающий перечень.

В обращении в антимонопольный орган девелопер также указал, что неправомерно не был допущен к участию в аукционе. Однако при рассмотрении дела Комиссия установила, что участником аукциона может быть признано юридическое лицо, соответствующее следующим обязательным требованиям: 

• осуществление юридическим лицом деятельности в качестве застройщика не менее чем три года;
• наличие у юридического лица свидетельства о допуске к работам по организации строительства. 

Для подтверждения выполнения этих требований заявители представляют:

- копии: разрешений на ввод объектов капитального строительства в эксплуатацию; актов приемки объектов; документов, подтверждающих ввод в эксплуатацию;

- выписку из реестра членов саморегулируемой организации с указанием сведений о наличии у заявителя свидетельства о допуске к работам по организации строительства объектов, строительство которых предусмотрено договором о комплексном освоении территории в целях возведения жилья экономкласса, право на заключение которого является предметом аукциона.

При этом исходя из ч. 17 ст. 46.7 Градостроительного кодекса РФ заявитель не допускается к участию в аукционе, в частности, в случае подачи заявки на участие в аукционе лицом, не соответствующим установленным ст. 46.8 настоящего Кодекса требованиям к участникам аукциона.

Изучив представленные документы, Комиссия установила, что девелопер вправе заключать договоры на осуществление организации работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту, стоимость которых по одному договору не превышает 10 млн руб.

Между тем согласно извещению о проведении аукциона минимальная общая площадь жилых помещений экономкласса составляет 2600 кв. м, а цена квадратного метра общей площади жилья – 32 644 руб. Общая стоимость строительства по договору комплексного освоения территории в целях строительства жилья экономкласса – 84 874 400 руб. Таким образом, заявителю в любом случае было бы отказано в допуске к участию в аукционе ввиду несоответствия требованиям ст. 46.8 Градостроительного кодекса РФ.

Отметим, что заявление девелопера рассматривалось Тульским УФАС в 2015 г., когда действовали старые правила. С 10 января 2016 г. доводы об осуществлении процедур, не включенных в Исчерпывающий перечень, о недопуске заявителя к участию в аукционе по продаже права на заключение договора аренды земельного участка в целях жилищного строительства и т.д. подлежат рассмотрению в порядке, установленном ст. 18.1 Закона о защите конкуренции.

 

Подводя итоги 

В строительной сфере административное обжалование в антимонопольные органы имеет очевидные плюсы: 

1. незабюрократизированность процесса;
2. небольшой срок рассмотрения жалоб;
3. по итогам рассмотрения уполномоченному органу и организации, осуществляющей эксплуатацию сетей, могут быть выданы обязательные для исполнения предписания устранить нарушения порядка проведения процедур, включенных в исчерпывающие перечни; а названной организации – в том числе предписание о заключении или о расторжении договора, об изменении его условий, если податель жалобы заявил такое требование;
4. административная ответственность должностных лиц органов власти по ст. 14.9.1 КоАП РФ за нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни. Ответственность организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей, предусмотрена ст. 9.21 этого же Кодекса. 

Кроме того, в рамках ст. 18.1 Закона о защите конкуренции рассматриваются порядок и сроки осуществления административных процедур в строительстве без увязывания выявленных нарушений с ограничением, устранением, недопущением конкуренции или созданием условий, которые могли бы повлечь ограничение, устранение, недопущение конкуренции, т.к. по результатам рассмотрения жалоб антимонопольный орган, в первую очередь, принимает решение об обоснованности или необоснованности доводов, изложенных заявителем.

 

Анастасия Ростиславова,

начальник отдела

контроля органов власти

УФАС по Тульской области

---

[1] Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,

[2] Для сравнения: максимальный срок рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства составляет девять месяцев.

[3]Полный текст решения по делу № 03-03/18-2015 размещен на сайте Тульского УФАС tula.fas.gov.ru в разделе «Решения».

[4] См.: Приложение к Постановлению правительства Тульской области от 19 ноября 2013 г. № 660.