Опубликовано в журнале «Конкуренция и право» № 3, 2015 г.

В феврале Верховный Суд РФ[1] положил конец спору между ОАО «РЖД» и ФАС России. Несколько лет арбитражные суды разных инстанций рассматривали вопрос о том, нарушило ли Общество антимонопольное законодательство, отказавшись выполнить свои обязанности как естественного монополиста в области железнодорожных перевозок по предоставлению грузоотправителям вагонов в нужном количестве и по ценам, регулируемым государством. По мнению авторов статьи, это дело во многом поучительное для хозяйственных организаций – участников рынка, а также для судейского корпуса и составителей нормативных правовых актов высокого уровня.

Суть спора 

В 2011 г. в разгар уборки урожая сахарной свеклы и ее переработки в НК «Союз сахаропроизводителей России» (далее также – Союзроссахар) стали поступать письма с сахарных заводов. В них указывалось на непрерывное возрастание транспортных затрат на перевозку грузов и снижение доступности услуг железнодорожных перевозок. Причина происходящего заключалась в том, что ОАО «РЖД», как естественный монополист в сфере грузоперевозок, повсеместно отказывало грузоотправителям в согласовании заявок на перевозку, ссылаясь на отсутствие у него вагонов. Общество настаивало на том, чтобы грузоотправитель самостоятельно изыскивал транспорт. Такой ответ немало всех удивил: по закону эта обязанность всегда лежала на перевозчике, то есть в данном случае на ОАО «РЖД».

Собственники грузовых вагонов, к которым вынуждены были обращаться отправители, не обеспечивали предоставления по регулируемым государством ценам вагонов, полувагонов и цистерн для перевозки, в частности, сахарной свеклы, сахара, мелассы, известнякового камня, оборудования. А цены на подвижной транспорт в одночасье возросли против прежнего уровня на 15–20%.

Союзроссахар, стремясь защитить интересы своих членов и усматривая в действиях ОАО «РЖД» признаки нарушения антимонопольного законодательства, вынужден был обратиться с письмом в ФАС России. Оказалось, что подобные письма в массовом порядке поступали и от других организаций-грузоотправителей, испытавших такие же трудности. Эти обращения поддержали органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований, общественные организации.

ФАС России отреагировала правильно и своевременно, возбудив дело. В результате его рассмотрения антимонопольная служба пришла к выводу, что в ОАО «РЖД» при фактическом избытке в стране вагонов была создана ситуация относительного дефицита грузовых транспортных средств. Общество, являясь доминирующим хозяйствующим субъектом на рынке железнодорожных грузоперевозок, не предоставило отправителям заказываемые вагоны в нужном объеме и на условиях, предусмотренных действующим законодательством.

В 2011 г. ФАС России признала ОАО «РЖД» виновным в нарушении ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции[2]и выдала предписание об устранении этого нарушения[3]. Кроме того, было прекращено производство по делу в отношении его «дочек» – ОАО «Первая грузовая компания» и ОАО «Вторая грузовая компания» за отсутствием доказательств их вины. Как установила антимонопольная службы, недоразумениям с грузоперевозками предшествовало проведение структурной реформы на железнодорожном транспорте. В рамках согласования вопроса о создании названных дочерних обществ, в уставный капитал которых был внесен принадлежащий материнской компании подвижной состав (специализированные и универсальные грузовые вагоны), ФАС России выдала предписания. Исходя из этих документов, если к ОАО «РЖД» поступали заявки на оказание предоставляемой им услуги в вагонах перевозчика и у него отсутствовали необходимые транспортные средства, то Общество обязано было обеспечить использование вагонов дочерних компаний для осуществления перевозок на условиях, установленных для перевозчика.

Судебное рассмотрение дела 

Решение и предписание ФАС России не устроили ОАО «РЖД», которое обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании их недействительными. Основной довод заявителя в оправдание его действий состоял в следующем: Программа структурной реформы на железных дорогах[4], которая предписывала создание грузовых компаний-операторов, владеющих собственным подвижным составом (подп. «в» п. 4 Постановления Правительства РФ № 384), якобы снимает с Общества ответственность за вмененные ему нарушения.

Суд первой инстанции согласился с доводами заявителя и признал недействительными решение и предписание ФАС России[5].

Постановлением 9 ААС от 15 ноября 2012 г. апелляционные жалобы антимонопольной службы и Союзросссахара были отклонены и оставлено в силе решение Арбитражного суда г. Москвы.

Представители ФАС России и Союза сахаропроизводителей России оспорили эти судебные акты и обжаловали их в Федеральный арбитражный суд Московского округа.

Кассационные жалобы опирались на то, что Программа структурной реформы на железных дорогах, а впоследствии и Целевая модель рынка грузовых железнодорожных перевозок на период до 2015 г. были направлены на создание конкурентной среды на рынке грузоперевозок, что предполагало учреждение множества операторских грузовых компаний и наделение их подвижным составом. Однако эти документы не отменяли положения ст. 426 ГК РФ, которая запрещает коммерческой организации, осуществляющей перевозку транспортом общего пользования, отказываться от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие услуги. Действия ОАО «РЖД», противоречащие антимонопольному законодательству, не были вызваны правительственными документами. Как видно из материалов дела, «дочки» были созданы для того, чтобы улучшить положение дел с перевозкой грузов, и наделение этих организаций вагонным парком не оправдывало ОАО «РЖД» и не могло снять с него ответственность за нарушение.

Представитель заявителя (ОАО «РЖД») доказывал в суде, что Арбитражный суд г. Москвы счел правомерным отказ Первой грузовой компании в предоставлении вагонов перевозчику по его требованию для перевозок грузов и, следовательно, заявитель принимал меры к выполнению предписаний ФАС России, но по не зависящим от него причинам это не привело к положительному результату. На самом же деле упомянутая мера не была исчерпывающей и решение Арбитражного суда г. Москвы не может снять с ОАО «РЖД» обязанности по исполнению решения и предписаний антимонопольной службы. Рассматривая иск монополиста к Первой грузовой компании, суд указал, что получить согласие на предоставление вагонов возможно, заключив между перевозчиком и собственником подвижного состава договор о его использовании.

Напрасно монополист истолковал это решение суда как оправдание своих неправомерных действий. Ничто не мешало ему привлечь вагоны под перевозку грузов на законных основаниях, т.е. посредством взаимовыгодных договорных отношений между контрагентами, отвечающих требованиям ГК РФ. Однако ОАО «РЖД» не проявило инициативы по заключению таких договоров ни с Первой грузовой компанией, ни с другими владельцами подвижного состава. Перевозчик не принял и каких-либо других мер к тому, чтобы решение ФАС России было выполнено.

В выступлениях представителя ОАО «РЖД» рефреном звучал довод, что решение ФАС России не могло быть исполнено перевозчиком по причине возможной убыточности использования вагонов, принадлежащих дочерним компаниям либо другим собственникам или владельцам. Представители Союзроссахара доказывали, что вопрос о необходимости принятия ОАО «РЖД» всех зависящих от него мер по выполнению предписаний, связанных с соблюдением требований антимонопольного законодательства, не должен подменяться ссылками на экономическую целесообразность. Нельзя отдать предпочтение соображениям хозяйствующего субъекта – естественного монополиста о возможной невыгодности предстоящей сделки, условием которой является предоставление перевозчику грузовых вагонов, и не выполнить решение федерального органа исполнительной власти в сфере антимонопольного законодательства. При желании сторон договорных отношений (ОАО «РЖД», грузовых компаний и других контрагентов) допускалось, к примеру, заключение взаимовыгодных договоров на предоставление грузовых вагонов. Прояви компания-монополист свою волю, проблему установления тарифов на грузовые перевозки железнодорожным транспортом можно было попытаться решить путем внесения обоснованных предложений в компетентные органы государственной власти и управления: Правительство РФ, Минэкономразвития России, Минтранс России, ФТС России. Вопросы целесообразности, какими бы важными они ни казались тем или иным субъектам правоотношений, не должны превалировать над необходимостью выполнения требований закона.

ФАС Московского округа, прислушавшись к доводам представителей Союзроссахара, отменил состоявшиеся по делу решения и передал дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд г. Москвы. Однако, в очередной раз рассмотрев спор в том же составе, суд первой инстанции по существу повторил свое отмененное решение.

Апелляционный суд, рассмотрев жалобу Союзроссахара и ФАС России, обстоятельно исследовав материалы дела и доводы сторон, отменил решение суда первой инстанции как незаконное и отказал ОАО «РЖД» в удовлетворении заявленного требования[6].

В свою очередь, перевозчик подал жалобу в ФАС Московского округа. Тот признал неосновательной ссылку компании-монополиста на то, что привлечение ею вагонов иных владельцев для перевозок грузов на условиях, установленных государством для вагонов общего пользования, было невозможно по причине убыточности[7]. По мнению суда, потенциальные убытки ОАО «РЖД» не обосновывают правомерность отказа субъекта естественной монополии на железнодорожном транспорте от приема, согласования и исполнения заявок на перевозку грузов в его вагонах. Кассационная жалоба была оставлена без удовлетворения.

Проявляя упорство в проигранном споре, ОАО «РЖД» пошло дальше. Его жалобу в связи с прекращением деятельности ВАС РФ рассмотрела Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ и признала, что ранее принятые постановления судов не подлежат отмене[8].

В надзорной жалобе на Определение ВС РФ перевозчик сослался на неправильное применение Судебной коллегией по экономическим спорам норм права. Изучив доводы ОАО «РЖД» и принятые по делу судебные акты, ВС РФ пришел к выводу об отсутствии оснований, предусмотренных п. 1 ч. 6 ст. 308.4 и ст. 308.8 АПК РФ, по которым надзорная жалоба может быть передана для рассмотрения в Президиум[9].

Выводы 

По нашему мнению, настоящими причинами противоправных действий ОАО «РЖД» являются те, что указаны в решении ФАС России. Перевозчик – естественный монополист не принял всех зависящих от него мер по привлечению переданных в распоряжение, пользование и владение дочерним организациям вагонов для перевозки грузов по регулируемым государственным ценам, хотя такая обязанность прямо вытекала из предписаний антимонопольной службы. Если бы эти поручения были выполнены, не было бы многочисленных перебоев в перевозке грузов, повлекших заявления грузоотправителей в ФАС России и ставших основанием для возбуждения дела о нарушении ОАО «РЖД» антимонопольного законодательства.

Исходя из п. 1 ст. 426 ГК РФ коммерческая организация, осуществляющая перевозку транспортом общего пользования, должна выполнять обязанности публичного договора в отношении каждого, кто к ней обратится. Ее отказ от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю товары, услуги, выполнить для него работы не допускается.

В Перечне критериев технических и технологических возможностей осуществления перевозки, отсутствие которых является для перевозчика и владельца инфраструктуры основанием отказа от согласования заявки на перевозку грузов[10](далее – Перечень), такой критерий, как отсутствие подвижного состава у перевозчика, не назван. По этой причине ссылка заявителя на невозможность оказания услуг по перевозке грузов железнодорожным транспортом на условиях, предусмотренных действующим российским законодательством, несостоятельна. Издание же приказа Минтранса России от 20 декабря 2013 г. № 476, дополнившего Перечень, не свидетельствует о незаконности решения апелляционного суда, поскольку на момент возникновения спорных правоотношений действовавшая в тот период редакция этого документа не содержала основания, по которому ОАО «РЖД» отказалось согласовать заявки.

ОАО «РЖД» не представило убедительных доказательств того, что его отказ от заключения публичного договора, в силу требований законодательства для него обязательного, был оправдан абсолютной невозможностью исполнить эти обязательства, т.е. принять все зависящие от перевозчика меры. И наоборот, в деле имеется множество бесспорных доказательств (включая письменные, представленные многочисленными организациями-грузоотправителями) того, что ОАО «РЖД» нарушило антимонопольное законодательство.

Следует обратить внимание на следующие моменты. Прежде всего, ОАО «РЖД» как хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение, согласно Закону о защите конкуренции запрещено осуществлять действия (бездействие), результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц. Кроме того, перевозчик обязан владеть железнодорожным подвижным составом для осуществления перевозок на праве собственности или ином праве, не допускается отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы[11]. Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте не отменяет положения ст. 426 ГК РФ и не снимает с ОАО «РЖД» как субъекта естественной монополии в этой сфере обязанности обеспечить перевозку грузов. Наконец, в 2011 г. было принято Постановление Правительства РФ № 1051[12], которое фактически подтвердило, что отсутствие у ОАО «РЖД» собственного парка вагонов не освобождает его от установленной законом обязанности владеть железнодорожным подвижным составом для осуществления перевозок не только на праве собственности, но и на ином праве.

Что полезного можно вынести из рассмотренного дела?

Во-первых, нарушение ОАО «РЖД» антимонопольного законодательства повлекло серьезные негативные экономические последствия для грузоотправителей. В связи с этим руководству компании-монополиста надлежало бы детально разобраться в причинах произошедшего, в том, как это можно было предотвратить и что необходимо сделать во избежание подобных ситуаций. И результаты такой работы над ошибками необходимо предать гласности.

Во-вторых, органам судебной власти также следовало бы разобраться в своих промахах. Досадно, что Арбитражный суд г. Москвы дважды рассматривал дело и оба раза не смог вынести законного и обоснованного решения. Не в этом ли была причина того, что спор длился в общей сложности более трех лет? Однако не совсем неправы и те юристы, которые говорят, что длительное рассмотрение дел – это своеобразный отказ восстановить справедливость.

В-третьих, федеральные органы исполнительной власти при подготовке акта о передаче всего без остатка вагонного парка, принадлежавшего ОАО «РЖД», вновь образованным дочерним организациям должны были предусмотреть те последствия, которые сначала привели к недоразумениям с перевозкой грузов железнодорожным транспортом, а затем к необходимости издания Постановления Правительства РФ № 1051. В этом контексте значительная роль отводится Постановлению Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения». Кроме того, в настоящее время проходит общественное обсуждение законопроекта о подготовке нормативных правовых актов в Российской Федерации. Исходя из этих документов, работа над НПА должна вестись с учетом общественного мнения.

В-четвертых, полагаем, что следствием разбирательства по настоящему делу должно стать неукоснительное выполнение требований российского законодательства о перевозке и строгое соблюдение антимонопольных правил. Качество перевозок всеми видами транспорта общего пользования (железнодорожным, автомобильным, авиационным, морским, речным) ни у кого не должно вызывать нареканий. Это и станет главным уроком дела.

Анатолий Бондарев,

руководитель отдела Союза сахаропроизводителей России

Елена Чернышева,

главный юрисконсульт Союза сахаропроизводителей России

[1] См.: Определение ВС РФ от 24 февраля 2015 г. № 8264-ПЭК14 (ОАО «РЖД» отказано в передаче надзорной жалобы на Определение Судебной коллегии по экономическим спорам от 1 октября 2014 г. для рассмотрения Президиумом ВС РФ).

[2] Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

[3] См.: решение ФАС России от 5 декабря 2011 г.

[4] Утв. Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2001 г. № 384 (далее – Постановление Правительства РФ № 384).

[5] См.: решение АС г. Москвы от 20 августа 2012 г. по делу № А40-27664/12-120-258.

[6] См.: Постановление 9 ААС от 18 ноября 2013 г. № 09АП-36135/2013.

[7] См.: Постановление ФАС МО от 19 марта 2014 г. по делу № А40-27664/12-120-258.

[8] См.: Определение ВС РФ от 1 октября 2014 г. по делу № 305-КГ14-1681.

[9] См.: Определение ВС РФ от 24 февраля 2015 г. № 8264-ПЭК14.

[10] Утв. приказом Минтранса России от 6 сентября 2010 г. № 192.

[11] См.: ст. 12 Федерального закона от 10 февраля 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации».

[12] См.: Постановление Правительства РФ от 20 декабря 2011 г. № 1051 «О мерах привлечения открытым акционерным обществом «Российские железные дороги» железнодорожного подвижного состава для перевозок грузов и об установлении особого порядка ценообразования на перевозки грузов в указанном подвижном составе».