В докладе эксперты обобщили материалы судебной практики, результаты проверок и аналитической работы Счетной палаты РФ, Генпрокуратуры России и Следственного комитета РФ, а также жалобы, рассмотренные ФАС России в 2017–2018 гг., классифицировав «недолжное поведение» участников закупок по основным параметрам.

Помимо прямых коррупционных интересов участников в рамках анализа оценивались и вполне легальные их устремления – ценовая эффективность закупок, их конкурентность, а также качество конечного результата. Так, отдельной проблемой в сфере госзаказа, по мнению авторов доклада, является то, что в отличие от стоимостной эффективности закупок и состояния конкурентной среды на рынке госзаказа «необходимость получения в результате закупок качественных товаров, работ и услуг безусловно постулируется государством, но в гораздо меньшей степени поддерживается нормативными и организационными мерами» и «рассматривается лишь в ходе специализированных контрольных мероприятий».

В результате исследователи получили матрицу из всех возможных сочетаний этих факторов, среди которых выделили восемь наиболее распространенных комбинаций – начиная с идеальной для эффективных закупок «эффективной, качественной, конкурентной и некоррумпированной» и заканчивая худшим сочетанием «неэффективной, некачественной, неконкурентной и коррумпированной». Изучив наложение этой матрицы на этапы проведения закупок – подготовку и планирование, организацию и проведение – и исполнение контрактов, исследователи выделили сто модельных ситуаций, на которые, по их мнению, следует обращать внимание регуляторам при антикоррупционном контроле и анализе эффективности конкретных сделок и закупочной деятельности в целом. Эти модельные ситуации разработчики оформили в виде карточек, лаконично описывающих поведение участников закупок, которое должно привлекать внимание контролеров.

Впрочем, авторы работы констатируют: не все варианты «недолжного поведения» обязательно являются признаками криминала и коррупции. На процедуру, кроме того, существенно влияют крайне усложненное законодательство, конкретные цели заказчика и условия, в которых он находится.

Основные выводы работы ВШЭ и ЦПУР заключаются в том, что усложнение закупочного законодательства не создало препятствий для применения большинства давно известных «недолжных» приемов. Более того, в отдельных случаях законодательство подталкивает к их использованию и добросовестных заказчиков. При этом само регулирование госзаказа и закупок госкомпаний является весьма сложным и обременительным для заказчиков.

Среди предложений аналитиков – распространение перечня худших практик, которых следует избегать при планировании и проведении закупок и исполнении контрактов: публичность в этом вопросе может предотвратить применение «общеизвестных серых схем». Также авторы констатируют необходимость внедрения в Единую информационную систему закупок аналитического блока, который позволит автоматически выявлять общеизвестные сомнительные практики, и расширения функциональности содержащихся в ЕИС данных и направлений мониторинга, который сейчас проводит Минфин России.

В части законодательства исследователи отмечают необходимость развития механизмов выявления, предупреждения и урегулирования конфликта интересов.

Так, в Законе № 223-ФЗ он даже не упоминается, а в Законе № 44-ФЗ определение «является слишком узким и не в полной мере соответствует подходу, применяемому в антикоррупционном законодательстве», нет и инструментария по систематическому выявлению аффилированности и конфликта интересов. Также авторы доклада поддерживают идеи автоматизации расчета и сопоставления цен на аналогичные товары, ранее высказывавшиеся руководством ФАС России и Федерального казначейства.