14 июня 2013 г. в конференц-зале МГУ состоялось крупное мероприятие - конференция «Публичные закупки: проблемы правоприменения».  Ее организаторами выступили  кафедра предпринимательского права юридического факультета МГУ, Ассоциация юристов России, Региональная общественная организация объединения выпускников юрфака МГУ и издательская группа «Юрист». Необходимость проведения мероприятия связана с тем, что уже через полгода, а именно с первого января 2014 г., в основной своей части вступает в силу Закон о контрактной системе.

В числе модераторов конференции: заведующий кафедрой предпринимательского права юридического факультета МГУ Е.П. Губин, заместитель председателя – руководитель аппарата московского регионального отделения АЮР В.А.Вайпан, ассистент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ К.В.Кичик.

Вопросы применения публичных закупок обсуждались сразу в контексте трех основных законов: Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных  нужд», Федерального закона от 21.06.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и Федерального закона от 18.06.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Эксперты высказали несколько причин появления Закона о контрактной системе. Одна из точек зрения базировалась на том, что это не просто обновление законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок и не реформа ради реформы. «Новый закон основывается на кардинально иной концепции – создании контрактной системы, принципах ее функционирования и механизма реализации», - отметила профессор МГЮА Л.В.Андреева. По ее словам, попытки создания контрактной системы предпринимались еще в 90-х годах. Предусматривалось создание специальных субъектов для обеспечения госзакупок товаров общепромышленного назначения и народного потребления. На них возлагалось выполнение ряда функций – принимать участие в осуществлении госзакупок, предоставлять заказчикам гарантии сбыта товаров и их оплаты, поддержка отдельных производств. Вместе с тем закупки для государственных и муниципальных нужд не рассматривались в качестве системы, состоящей из взаимосвязанных элементов. «Сейчас ситуация иная. Законодательство в сфере закупок образует собой самостоятельную систему нормативных правовых актов, основным из которых является Закон о контрактной системе», - пояснила Л.В.Андреева. В.А.Вайпан мотивировал реформу существующей системы закупок поиском  баланса защиты интересов заказчика и развития рынка. Доцент кафедры коммерческого права МГУ С.Ю.Филиппова предположила, что законодатель принимает антикоррупционные меры, добивается прозрачности расходования денежных средств.

Правовые проблемы госзакупок лекарственных препаратов затронул  в своем выступлении доцент кафедры предпринимательского права МГУ Д.А.Копытин. Среди них он назвал следующие: злоупотребление доминирующим положением при так называемой «селективной дистрибьюции»; нарушение порядка ценообразования и, как следствие, злоупотребление доминирующим положением; наличие т.н. «региональных систем контроля качества», нарушающих конституционный принцип единства экономического пространства и на самом деле ограничивающих свободное перемещение товаров по территории РФ, проблема формирования лотов на государственных торгах по международным непатентованным названиям и по торговым наименованиям лекарственных препаратов; проблема взаимозаменяемости лекарственных средств. По его словам, одной из проблем также является некорректное, ограничительное применение государственными органами, ответственными за здравоохранение, различных перечней лекарственных средств, начиная с широко известного перечня жизненно важных и необходимых лекарственных препаратов.  Так, по информации ФАС, несколько лет назад министерство издало приказ, согласно которому льготники могли получить за счет бюджета только препараты из списка жизненно необходимых лекарственных средств. Больницы также не могли закупать медикаменты, не входящие в перечень. И хотя этот перечень довольно обширный, он охватывал далеко не все нужные препараты.

В свете обновления гражданского законодательства в целом и законодательства о публичных закупках в частности С.Ю.Филиппова отметила дефекты системы закупок, связанные с нарушением договорной дисциплины на стадии исполнения обязательств. Причины дефектов исполнения обязательств в сфере публичных закупок, по ее мнению, следует искать в процессе заключения таких договоров. Важность сотрудничества сторон в процессе заключения договора очевидна. Вместе с тем  это сотрудничество для сферы публичных закупок традиционно является чрезмерным. Неформальные  соглашения представителей государственного заказчика с поставщиком, поставщика с покупателем, сговор между потенциальными поставщиками с целью раздела рынка – наиболее распространенные нарушения в этой сфере. Именно поэтому изначально система публичных закупок была нацелена на создание препятствий чрезмерному сотрудничеству. Разрушение же естественного процесса формирования договорных связей  привело к исключению такой составляющей как конфликт,  который выполняет  важнейшие конструктивные функции. «Он позволяет выявить  слабые составляющие обязательства – те условия договора, которые представляются сторонам невыгодными», - рассуждала С.Ю.Филиппова.

Ряд острых вопросов обозначила в своем выступлении профессор кафедры государственных и корпоративных закупок ФГБОУ «Институт развития дополнительного профессионального образования» Т.Н.Трефилова. Основные  проблемы будут связаны с процессом планирования и процессом осуществления закупок. Т.Н.Трефилова подчеркнула, что в Законе о контрактной системе отсутствуют понятия «государственные и муниципальные нужды», а также «нужды бюджетных учреждений». Отсутствие общей трактовки данных понятий приведет к неправильному пониманию заказчиками целей осуществления закупок. П.3 ст. 13 «Цели осуществления закупок» не содержит цели закупок для выполнения функций бюджетного учреждения. Это существенно осложнит обоснование объекта закупки таким учреждением, а в ряде случаев сделает эту задачу просто невыполнимой.

Тему продолжила заместитель проректора МГУ, начальник отдела планирования и организации закупок О.Ю.Миронюк. «Основная проблема закупок государственных организаций в свободном рынке состоит в том, чтобы соблюсти эту рыночность», - отметила докладчик. Это не всегда легко, в особенности при закупках специфических государственных товаров. Так, например, при необходимости их закупки при фактическом отсутствии конкуренции жестко регламентируемые законом требования привели к тому, что непосредственные исполнители, являясь, по сути, единственными исполнителями или производителями, отказываются принимать участие в закупках, подавать заявки или оформлять документы. В результате для получения конечных услуг заказчик вынужден принимать услуги посредников, что лишь размывает ответственность и приводит к удорожанию цены. Еще одним важным аспектом действующего законодательства является очень слабая защищенность государственного заказчика и практическая безнаказанность от недобросовестного поставщика. По мнению докладчика, установленные законом меры достаточно слабы  и не позволяют в полной мере достичь результативности размещения государственного заказа, что в свою очередь не может соответствовать интересам государства.

В качестве основных недостатков нового закона и создаваемой контрактной системы докладчики отмечали неясность понятийного аппарата, отсутствие принципа прогнозирования и планирования в контрактной системе, а также взаимосвязи отдельных этапов ее функционирования и т.д.

  Журнал «Конкуренция и право» 

по материалам конференции