Опубликовано в журнале «Конкуренция и право» № 2, 2016 г.

16 марта 2016 г. Президиум ВС РФ утвердил Обзор по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере (далее – Обзор). Цель принятия этого документа – обеспечить единообразный подход к разрешению арбитражными судами и судами общей юрисдикции дел, связанных с применением отдельных положений Закона о защите конкуренции[1], а также дел об административных правонарушениях в области антимонопольного законодательства. Фактически ВС РФ обобщил подходы, сложившиеся в правоприменительной практике судов в период с 2012 по 2015 г. Предполагается, что суды в дальнейшем будут эффективнее рассматривать споры в указанной сфере, руководствуясь положениями Обзора во взаимосвязи. Проанализируем наиболее интересные с точки зрения правоприменительной практики тезисы.

1. Акт проверки не подлежит обжалованию.

Верховный Суд РФ указал, что акт проверки, составленный антимонопольным органом, сам по себе не устанавливает никаких прав и (или) обязанностей и именно поэтому не может быть обжалован в суде. Этот документ действительно выполняет лишь описательную функцию, имеет объективный характер и не содержит обязательного для исполнения требования.

2. Приказ руководителя антимонопольного органа о проведении проверки может быть оспорен в суде.

Верховный Суд РФ привел описание дела[2]о признании приказа руководителя антимонопольного органа о проведении внеплановой выездной проверки недействительным как вынесенного за пределами его полномочий.

Руководителем антимонопольного органа был издан приказ о проведении внеплановой выездной проверки соблюдения управлением Федеральной службы судебных приставов требований ст. 16 Закона о защите конкуренции в рамках возбужденного исполнительного производства по исполнению определения арбитражного суда о принятии обеспечительных мер. Приказом были предусмотрены проведение осмотра помещений и рабочих компьютеров, истребование и анализ полученной информации.

В ходе рассмотрения дела Суд установил, что полномочия антимонопольного органа по проведению проверок ограничены необходимостью соблюдения установленных Законом о защите конкуренции требований, которые в данной ситуации не распространялись на проверяемое лицо. При этом отметил, что исполнительное производство не могло быть проверено на предмет соответствия Закону, поскольку никак не влияло на конкуренцию и положение хозяйствующих субъектов на рынке иначе, чем это установлено требованиями вступивших в законную силу судебных актов, правом на пересмотр которых антимонопольный орган не наделен. Суд сделал вывод, что контролирующий орган при издании приказа о проведении проверки вышел за пределы своих полномочий, следовательно, оспариваемый документ недействителен.

Позиция ВС РФ, безусловно, имеет положительное значение для бизнеса.

Во-первых, Суд признал, что издание приказа руководителя антимонопольного органа о проведении проверки является предметом судебного контроля. Такой контроль служит эффективным инструментом воздействия на ФАС России на этапе проведения проверки и позволит компаниям не дожидаться, пока регулятор примет иные устанавливающие права и обязанности акты (например, предупреждение или решение по делу), для того, чтобы оспорить его позицию в суде.

Во-вторых, Суд указал, что реализация предоставленных антимонопольному органу полномочий по проведению внеплановых проверок ограничена необходимостью соблюдения установленных Законом о защите конкуренции требований. Это означает, что компетенция ФАС России охватывает только отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и не распространяется за их пределы.

3. Предупреждение антимонопольного органа о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, может быть оспорено в суде.

Верховный Суд РФ указал в Обзоре доводы судов, которые приводятся при обосновании возможности обжалования предупреждения антимонопольного органа. Так, по мнению Президиума ВС РФ, предупреждение отвечает признакам ненормативного правового акта, так как принимается уполномоченным государственным органом в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее на Общество обязанность и влияющее тем самым на права хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской деятельности.

При этом судьи подчеркивают, что при обжаловании предупреждения регулятора суды не могут устанавливать сам факт наличия или отсутствия нарушения и должны ограничиваться лишь проверкой наличия признаков такого нарушения как основания для вынесения предупреждения. Признаками могут быть, например, доминирующее положение хозяйствующего субъекта или факт отказа конкретным лицам в заключении договора.

Безусловно, такая позиция Верховного Суда РФ логична. Предупреждения ФАС России, как правило, содержат требования, жестко регулирующие хозяйственную деятельность лица, которому оно выдается (например, требование заключить договор с конкретными юридическими или физическими лицами на определенных условиях). При их невыполнении регулятор принимает решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, что также влечет негативные последствия для организации. Однако выполнение предупреждения будет означать признание факта совершения Обществом нарушения законодательства о защите конкуренции и, как правило, изменение схем ведения бизнеса, что в свою очередь может повлиять на эффективность деятельности организации в целом. Таким образом, предупреждения антимонопольного органа возлагают на хозяйствующих субъектов определенные обязанности и влияют на их права в сфере предпринимательской деятельности. Эти критерии отвечают признакам ненормативных правовых актов, которые могут быть обжалованы в суде в соответствии со ст. 198 АПК РФ.

4. Запрос контролирующего органа о представлении необходимой информации, документов, объяснений по возбужденному делу о нарушении антимонопольного законодательства признается мотивированным при указании в нем на процессуальный повод истребования информации, нормативно-правовое основание ее истребования и положение Закона о защите конкуренции, которое, по мнению регулятора, могло быть нарушено хозяйствующим субъектом.

Общество отказалось представить запрашиваемые антимонопольной службой документы и информацию, поскольку в соответствии со ст. 25 Закона о защите конкуренции требование (запрос) контролирующего органа должно быть мотивированным. По мнению организации, наличие в запросе общей формулировки со ссылкой на полномочия регулятора с указанием номера дела и положения Закона о защите конкуренции, которое, с точки зрения антимонопольного органа, могло быть нарушено хозяйствующим субъектом, недостаточно. Общество было привлечено к административной ответственности за непредставление запрашиваемых документов и информации постановлением регулятора, которое было обжаловано в суде.

Суды, отказывая в удовлетворении жалобы, отметили, что запрос, содержащий указание на объективную необходимость представления запрашиваемых документов и информации (их относимость и взаимосвязанность с предполагаемым нарушением антимонопольного законодательства), на процессуальный повод истребования информации (например, ссылку на конкретное дело), нормативно-правовое обоснование (ст. 25 Закона о защите конкуренции) и положение Закона, которое, по мнению контролирующего органа, могло быть нарушено хозяйствующим субъектом, является мотивированным.

Таким образом, согласно позиции Верховного Суда РФ, запрос не должен раскрывать конкретные вопросы, возникшие у антимонопольного органа, либо цели и обстоятельства проводимых проверок.

В целом Обзор представляет собой обобщение и комплексное закрепление существующей практики арбитражных судов по делам о защите конкуренции и не содержит новых положений. Однако систематизация сложившихся позиций судов позволит повысить качество рассмотрения дел, а также разъяснить субъектам правоотношений их права и обязанности во взаимосвязи друг с другом.

Елена Соколовская,

руководитель группы

антимонопольного регулирования

компании «Пепеляев Групп» 

Карин Овакимян,

юрист компании «Пепеляев Групп» 

[1] Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее также – Закон).

[2] Определение ВС РФ от 25 января 2016 г. № 309-КГ15-12011 по делу № А50-19906/2014.