В этом году российская антимонопольная служба отмечает свое 25-летие. Наша редакция попросила экспертов прокомментировать, какие изменения за это время произошли в структуре и полномочиях контролирующих органов в сфере защиты конкуренции, что удалось сделать и что следует доработать.

 

Александр Кинев,

заместитель руководителя ФАС России,

заведующий кафедрой конкурентного права

юридического факультета им. М.М. Сперанского

РАНХиГС при Президенте РФ,

доктор юридических наук 

Основы современного регулирования в сфере защиты конкуренции были заложены в начале 1990-х гг. Тогда был создан Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, а также принят первый антимонопольный закон[1]. Следующим шагом стало создание территориальных антимонопольных органов, которые на сегодня созданы во всех субъектах РФ.

За прошедшие 25 лет антимонопольное ведомство динамично менялось, и так же стремительно совершенствовалась законодательная база, направленная на развитие рыночной экономики. В этот период количество законов, направленных на защиту конкуренции, значительно увеличилось.

Квинтэссенцией организационных преобразований стало создание 2004 г. Федеральной антимонопольной службы.

Стоит отметить наиболее значимые преобразования в структуре и полномочиях антимонопольных органов в 2015 г. С 1 января в связи с упразднением Федеральной службы по оборонному заказу функции контроля за соблюдением законодательства в этой сфере (в части ценообразования) были переданы ФАС России. С учетом сложившейся геополитической обстановки передача этих полномочий свидетельствует о доверии к антимонопольным органам Президента РФ и Правительства РФ.

Еще одно важное событие связано с упразднением Федеральной службы по тарифам и передачей ее функций ФАС России[2]. Эти изменения направлены на совершенствование государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования, а также на оптимизацию структуры федеральных органов исполнительной власти.

К настоящему времени российское антимонопольное ведомство получило достаточно широкие полномочия, связанные с контролем за соблюдением законодательства в самых значимых секторах экономики. Подобная синергия позволит ФАС России добиться наилучших результатов в конкурентной политике и экономическом развитии страны.

 

Андрей Тенишев,

начальник Управления по борьбе

с картелями ФАС России,

старший преподаватель кафедры

конкурентного права

юридического факультета им. М.М. Сперанского

РАНХиГС при Президенте РФ 

Борьба с картелями: 25 лет развития. С момента перехода России к рыночной экономике регулирование в сфере защиты конкуренции прошло долгий путь развития.

Так, в начале перестройки вопросы антимонопольной политики и формирования конкурентных отношений не были включены в стратегию реформ. Однако необходимость экономического соревнования, главная цель которого заключается в производстве высококачественной и конкурентоспособной продукции для наиболее полного удовлетворения спроса потребителей, получила официальное признание.

Мощным толчком к созданию законодательной базы в этой сфере послужила Конституция РСФСР. Ее ст. 17 в соответствии с Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423-1 содержала положение, обязывающее государство не допускать монополизма в экономике[3]. Именно в этой норме можно увидеть начало борьбы с картелями как одной из форм проявления монополистических устремлений.

В 1991 г. был принят первый в России антимонопольный закон[4]. Он очертил сферу применения антимонопольных норм: дал определения таким основным понятиям, как «конкуренция», «доминирующее положение», «монополистическая деятельность»; установил задачи и функции государственных контролирующих органов. В статье 6 были предусмотрены запреты на соглашения (согласованные действия) хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию.

Одним из наиболее важных этапов стало принятие Закона о защите конкуренции[5]. В нем получили развитие правовые нормы, которые регулировали вопросы соглашений, ограничивающих конкуренцию: ст. 11 устанавливала запрет на антиконкурентные соглашения и согласованные действия хозяйствующих субъектов, а ст. 16 – запрет на антиконкурентные соглашения с участием органов власти. Понятие «картель» в Законе о защите конкуренции в тот момент отсутствовало[6].

В 2007 г. были впервые введены оборотные штрафы за заключение антиконкурентных соглашений.

Не менее важен 2009 г. Он ознаменовался принятием второго антимонопольного пакета, которым были внесены изменения в Закон о защите конкуренции, КоАП РФ и ст. 178 УК РФ. В частности, регламентировалось проведение внеплановых проверок без предварительного уведомления проверяемого лица в целях повышения эффективности раскрытия ограничивающих конкуренцию соглашений (картелей)[7].

К 2012 г. практика применения антимонопольного законодательства выявила необходимость закрепить ряд понятий, связанных с деятельностью картелей. Итогом генезиса правового регулирования стало вступление в силу 6 января 2012 г. третьего антимонопольного пакета. Основными его новеллами были: четкое разграничение понятий «соглашения» и «согласованные действия»; введение дефиниции «картель»; изменения, касавшиеся полномочий регулирующих органов и вопросов ответственности за ограничивающие конкуренцию соглашения[8].

На сегодня за нарушение антимонопольного законодательства предусмотрена и административная и уголовная ответственность. Последняя возможна только в случае, если действиями картеля причинен крупный ущерб (более 10 млн руб.) гражданам, организациям или государству либо это повлекло извлечение дохода в крупном размере (свыше 50 млн руб.).

Такие жесткие меры используются только для пресечения картелей, которые несут существенный вред обществу и экономике. Чаще всего участники антиконкурентных соглашений привлекаются к административной ответственности.

Наиболее специфической санкцией являются оборотные штрафы, исчисляемые исходя из выручки правонарушителя на товарном рынке (на рынке, где совершено административное правонарушение).

Таким образом, за последние 25 лет направленное против картелей регулирование прошло в России развитие от декларирования запретов на участие в антиконкурентных соглашениях до введения нормативной базы, понятийного аппарата и мер административной и уголовной ответственности.

 

 Вадим Владимиров,

руководитель УФАС по Санкт-Петербургу

С точки зрения руководителя территориального органа ФАС России, в антимонопольном регулировании можно выделить пять тенденций:

усиление внимания к проблемам торгов всех уровней и видов как важнейшему фактору повышения конкурентоспособности субъектов экономической деятельности; принятие в связи с этим ряда законов и нормативных актов;

попытки уйти от решения проблем физических лиц (например, при подключении к сетям) как от атавизма Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»;

распространение института предупреждения почти на все «карающие» статьи Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»;

повышение роли ФАС России как органа досудебного урегулирования спорных вопросов в сфере конкуренции;

усиление внимания антимонопольного ведомства к борьбе с картельными сговорами при крайне низкой активности МВД России в процессе возбуждения уголовных дел по ст. 178 УК РФ.

 

 Сергей Колесников,

президент корпорации ТехноНИКОЛЬ,

общественный представитель

Уполномоченного при Президенте РФ

по защите прав предпринимателей

в сфере антимонопольного законодательства 

Не могу комментировать весь 25-летний период антимонопольного регулирования, так как не сталкивался с ним в период его становления. Однако отмечу, что Россия вступила на путь рыночных отношений почти 26 лет назад и с самого начала антимонопольное ведомство было вместе с бизнесом и рынком. Российская экономика развивалась с переменным успехом, и пока еще ситуация в производстве, промышленности, социальной сфере не идеальна, поэтому нам предстоит приложить множество усилий для рывка вперед. В свою очередь, законы, определяющие правила игры в рыночных условиях, также далеки от совершенства.

Провозглашенная цель антимонопольного регулирования – развитие абстрактной конкуренции – пока не привела к измеряемым позитивным изменениям для бизнеса. Одновременно с этим механизмы антимонопольного регулирования за этот же период набрали максимальный вес и, я бы  сказал, вышли на первый план, что подтверждается последним решением о слиянии ФАС России и ФСТ России.

Как омбудсмен по защите прав предпринимателей в сфере антимонопольного законодательства, надеюсь, что вместе с ФАС России мы вместе будем решать вопросы защиты конкуренции, и вижу тенденцию к позитивным качественным изменениям в антимонопольной политике.

В целом хотелось бы, чтобы антимонопольное регулирование основывалось на принципе объективной полезности, которая действительно приведет к положительным результатам в конкретной сфере, а также на необходимости развития отрасли в целом, а не отдельных компаний.

 

 Дмитрий Петров,

доцент кафедры

коммерческого права СПбГУ,

кандидат юридических наук 

ФАС России – яркий пример успеха начавшейся в 2004 г. административной реформы системы управления, в результате которой в течение последующих лет были расширены функции и полномочия антимонопольного органа.

За это время ФАС России не просто состоялась как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в определенных сферах правового регулирования. Она не «состарилась» на 25 лет, а, в отличие от многих органов власти, «повзрослела» и заставила прислушиваться к своему мнению.

«Взросление» выразилось в том, что были расширены возлагаемые на антимонопольные органы функции, выросло количество сотрудников, увеличилось число рассматриваемых дел. Зрелость политики ведомства выражается в двух принципиальных направлениях: активном проведении реформы законодательства и адвокатировании конкуренции.

ФАС России воспринимает адвокатирование конкуренции как просветительскую и разъяснительную работу, как организацию взаимодействия с участниками рынка и их обучение. Вместе с тем ей следует больше внимания уделять лоббированию введения в систему юридического образования такого направления, как «юрист в сфере обеспечения и защиты конкуренции».

Первый шаг сделан – в стране не без участия ФАС России появилось довольно много кафедр конкурентного права. Теперь необходимо предложить стандарт обучения, который позволит не только изучить антимонопольное законодательство и практику его применения, но и получить знания о конкуренции как средстве обеспечения рыночной экономики и навыки в деле обеспечения и защиты конкурентной среды.

 

 Вадим Новиков,

старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте РФ 

Российский антитраст – дитя перестройки. Основные черты нашей антитрастовой модели были заданы законопроектом, содержащимся в детальной и продуманной программе перехода к рыночной экономике «500 дней», а также документами о создании антимонопольного ведомства, которые подписал один из авторов этой программы, вице-премьер российского Правительства Г. Явлинский. Этот законопроект поставил в число задач антимонопольного ведомства регулирование цен и преследование за «ущемление общественных интересов». Эти, не присущие, скажем, американской практике, задачи до сих пор остаются «особыми приметами» российского и в целом постсоветского антитраста.

В первые же годы проявилась и другая особенность. Экономисты М. Бойко, А. Шлейфер и Р. Вишни в книге 1995 г.[9], обращаясь к событиям тех лет, с удивлением заметили сосредоточенность антимонопольного ведомства на малом бизнесе вроде булочных.

С момента написания программы «500 дней» указанный в ее названии срок прошел примерно 18 раз, однако задачи перехода к рыночной экономике актуальны до сих пор, в частности такие, как разгосударствление экономики, ее децентрализация. Эти годы показали, что активная или, говоря словами авторов вышедшего в этом году рейтинга Global Competition Review, «почти абсурдно активная» работа антимонопольного органа не может сделать экономику конкурентной.

Российская экономика опять нуждается в «перестройке», в том числе конкурентной политики. На меня производит сильное впечатление работа авторов «500 дней», которые обсуждали крупные концептуальные вопросы. Спустя 25 лет ее пора бы проделать заново.

 

---

[1] Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

[2] Указ Президента РФ от 21 июля 2015 г. № 373 «О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного регулирования и тарифного регулирования».

[3] Степанова М.М. Правовое регулирование конкуренции на современных товарных рынках: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

[4] Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее – Закон).

[5] Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

[6] Кинев А.Ю. Картель – тайная монополия: сб. ст. и интервью. М., 2012. С. 64.

[7] Там же. С. 146.

[8] Пузыревский С. Третий антимонопольный пакет // Предпринимательство и право: информационно-аналитический портал. URL: http://lexandbusiness.ru/view-article.php?id=985.

[9] Boycko M., Shleifer A., Vishny R. Privatizing Russia. L., 1995.